Le 20 novembre, le Sénat a adopté le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Ce texte contribue au redressement des comptes sociaux. En 2019, pour la première fois depuis dix-huit ans, les comptes du régime général et ceux du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) seront équilibrés. Grâce à l’effort de maîtrise des dépenses réalisé par l’ensemble des branches de la sécurité sociale, le solde devrait être excédentaire d’environ 700 millions d’euros.

En vue de libérer l’activité économique, le Gouvernement propose d’instituer un dispositif d’exonération de la part salariale des cotisations et contributions sociales sur les rémunérations dues au titre des heures supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du 1er septembre 2019. Cette mesure se traduira, pour un salarié du secteur privé, par un gain annuel moyen de 200 euros.
De plus, la compétitivité des entreprises bénéficiera de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ainsi que du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) en un allègement pérenne de cotisations et contributions sociales patronales. Prévue pour entrer en vigueur le 1er janvier prochain, cette mesure représente un effort financier de 20 milliards d’euros pour nos comptes publics. Les allègements généraux de cotisations seront renforcés à partir du mois d’octobre 2019. Au niveau du SMIC, l’employeur ne paiera plus de cotisations de sécurité sociale, ce qui favorisera les créations d’emplois pour les moins qualifiés.

Le projet de loi comprend également des dispositions relatives à la transformation de notre système de soins, conformément aux orientations du plan « Ma santé 2022 : un engagement collectif ». Le taux de progression des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) est porté à 2,5%, le taux le plus élevé depuis six ans. Cet effort financier significatif contribuera notamment à la réorganisation des soins de proximité (création de communautés professionnelles territoriales de santé, recrutement d’assistants médicaux, etc.) ainsi qu’au soutien à l’investissement dans les établissements de santé. En quatre ans, 3,4 milliards d’euros seront consacrés à l’accompagnement du plan, dont un peu moins de un milliard d’euros destinés à la restructuration et à la modernisation du tissu hospitalier.

Conformément aux engagements du président de la République, le projet de loi prévoit un renforcement de la protection de nos concitoyens les plus fragiles. Il donne une base légale au « dispositif 100% santé », plus communément appelé « reste à charge zéro », qui sera déployé dans trois secteurs (soins dentaires, optique, aides auditives). Selon la ministre des solidarités et de la santé, Agnès Buzyn, 17% des Français auraient renoncé à des soins dentaires pour des raisons financières ». De plus, « le reste à charge moyen pour une aide auditive est aujourd’hui de 850 euros par oreille ». À compter de 2021, les assurés pourront accéder à une offre sans reste à charge. Dès 2019, ils bénéficieront d’un gain moyen de 200 euros par oreille.
Est aussi prévue une extension du bénéfice de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) aux personnes éligibles à l’aide à la complémentaire santé (ACS), moyennant une participation financière. L’ACS est réservée aux personnes dont les ressources sont légèrement supérieures au plafond d’attribution de la CMU-C. Le taux de recours effectif à cette aide ne dépasse pas 35%. Plus de 3 millions de personnes pourront potentiellement bénéficier du nouveau dispositif.
En vue de mettre en œuvre la feuille de route « Grand âge et autonomie », le Gouvernement a notamment prévu un renforcement des moyens dont disposent les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Des moyens supplémentaires seront consacrés à la permanence des soins (généralisation des astreintes infirmières partagées) et à la continuité des prises en charge (développement de places d’accueil temporaire). Ces mesures sont d’autant plus nécessaires que « le nombre des personnes de plus de 85 ans va être multiplié par trois d’ici trente ans ».
Le projet de loi met également en œuvre les mesures de la stratégie nationale pour l’autisme (parcours d’intervention précoce pour les enfants atteints de troubles du neuro-développement).

Il est par ailleurs à noter que le Gouvernement a fait le choix de limiter la revalorisation des prestations sociales à 0,3% en 2019 et en 2020, à l’exception de certains minima sociaux qui évolueront au rythme de l’inflation ou bénéficieront d’une revalorisation exceptionnelle (minimum vieillesse, allocation aux adultes handicapés, etc.).

Enfin, le projet de loi prévoit plusieurs dispositions favorables aux familles, dont la majoration des aides à la garde d’enfant pour les parents d’enfants handicapés et l’amélioration de l’indemnisation du congé de maternité bénéficiant aux travailleuses indépendantes et aux exploitantes agricoles (alignement de la durée minimale d’interruption d’activité conditionnant l’accès aux prestations sur celle prévue pour les salariées).

La majorité sénatoriale a profondément modifié le texte transmis par l’Assemblée nationale. Les sénateurs LR et la quasi-totalité des sénateurs centristes ont notamment adopté deux dispositions totalement inacceptables, à savoir le recul de l’âge minimum légal de départ à la retraite à 63 ans à compter du 1er mai 2020 ainsi que l’instauration d’une contribution exceptionnelle des organismes complémentaires d’assurance maladie. Cette dernière mesure, si elle entrait en vigueur, aurait pour effet d’augmenter le coût des mutuelles et des assurances complémentaires.

Le groupe LREM avait déposé onze amendements. Cinq d’entre eux ont été adoptés :

  • création d’un dispositif permettant de s’assurer que les contrats d’assurance complémentaire santé collectifs souscrits par les entreprises au profit de leurs salariés sont au moins aussi favorables que les garanties et prestations auxquelles les salariés ont droit en application d’un accord de branche (incitation fiscale, contrôle de l’URSSAF) ;
  • suppression des dispositions relatives au régime social des chèques cadeaux et chèques vacances distribués par les entreprises et les comités sociaux d’entreprise ;
  • adaptation aux associations intermédiaires du dispositif d’allègement de cotisations patronales (exonération totale jusqu’à 1,3 SMIC) ;
  • expérimentation dans deux régions (Nouvelle-Aquitaine et Provence-Alpes-Côte-d’Azur) de la vaccination obligatoire contre la grippe des professionnels de santé et du personnel soignant et non soignant dans les établissements de santé ainsi que les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ;
  • expérimentation dans deux régions (Nouvelle-Aquitaine et Provence-Alpes-Côte-d’Azur) du développement de la vaccination antigrippale des enfants.

Pour ma part, j’avais déposé trois amendements relatifs aux Français établis hors de France.

Mes deux premiers amendements portaient sur l’assujettissement aux prélèvements sociaux des revenus du capital de source française perçus par les non-résidents (revenus fonciers, plus-values immobilières). Ce dispositif est en vigueur depuis 2012. Il a été partiellement remis en cause par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), qui, dans un arrêt rendu le 26 février 2015, a jugé contraire au principe d’unicité de la législation sociale – prévu par le règlement européen sur la coordination des systèmes de sécurité sociale – l’assujettissement aux prélèvements sociaux des personnes affiliées au régime de sécurité sociale d’un pays de l’Espace économique européen (EEE) ou de la Suisse qui perçoivent des revenus du capital de source française.

Afin de tirer les conséquences de cet arrêt, dit « de Ruyter », le gouvernement de Manuel Valls avait modifié l’affectation des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. Depuis 2016, ces prélèvements contribuent au financement de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et de prestations non contributives servies aux personnes âgées et/ou dépendantes via le FSV et la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

L’ancien secrétaire d’État chargé du budget, Christian Eckert, avait lui-même reconnu que ce dispositif n’est pas « d’une solidité juridique totale ». C’est donc sans surprise qu’il a déjà fait l’objet de plusieurs recours.

Le 31 mai dernier, la cour administrative d’appel de Nancy a rendu un arrêt dans lequel elle considère que les prélèvements sociaux affectés à la CADES et au FSV sont soumis au principe d’unicité de la législation sociale. Cela signifie que les personnes affiliées au régime de sécurité sociale d’un pays de l’EEE ou de la Suisse ne devraient pas être assujetties à la CSG, à la CRDS et au prélèvement social de 4,5%. Pour ce qui concerne les prélèvements sociaux affectés à la CNSA, la juridiction administrative nancéenne a saisi la CJUE de la question de savoir si le dispositif mis en place en 2016 méconnaît le principe d’unicité de la législation de sécurité sociale et son corollaire, le principe d’interdiction de double cotisation.

Afin d’éviter toute nouvelle condamnation de la France par la CJUE, l’Assemblée nationale a exonéré de CSG et de CRDS sur les revenus du capital les personnes qui relèvent du régime de sécurité sociale d’un pays de l’EEE ou de la Suisse. De plus, le Gouvernement a fusionné les trois autres prélèvements sociaux (prélèvement social de 4,5% ; contribution additionnelle de 0,3% ; prélèvement de solidarité de 2%) en un prélèvement de solidarité (7,5%), dont le produit sera affecté à l’État, et non au FSV et à la CNSA. Le nouveau dispositif apparaît conforme au droit de l’Union. Cependant, il institue une différence de traitement entre les non-résidents, selon qu’ils sont ou non affiliés au régime de sécurité sociale d’un pays de l’EEE ou de la Suisse. C’est pourquoi j’ai proposé de supprimer cette différence de traitement.

Mes amendements ont malheureusement été rejetés après que le rapporteur général de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, et le ministre de l’action et des comptes publics, Gérald Darmanin, ont rappelé que la CSG et la CRDS sont des « impositions de toutes natures qui n’ouvrent pas de droits ». En d’autres termes, les personnes affiliées au régime de sécurité sociale d’un État autre qu’un État membre de l’EEE ou la Suisse ne seraient pas soumises à une double cotisation lorsqu’elles acquittent la CSG et la CRDS sur leurs revenus du capital. Au nom de l’égalité entre les contribuables, je souhaite poursuivre le combat.

Mon troisième amendement concernait les retraités qui sont à la fois fiscalement domiciliés à l’étranger et affiliés à un régime obligatoire de sécurité sociale français, y compris les adhérents à la Caisse des Français de l’étranger.

Contrairement aux retraités résidant en France, ces personnes ne sont pas assujetties à la CSG et à la CRDS au titre de leur pension. Elles doivent cependant acquitter une cotisation d’assurance maladie (COTAM), en contrepartie de laquelle leur est garanti l’accès aux services de la sécurité sociale en cas de séjour ou de retour en France (soins programmés et inopinés). Les pensions de base sont actuellement soumises au taux 3,2%. Quant aux pensions complémentaires, elles sont soumises au taux de 4,2%.

La COTAM s’applique de manière uniforme, sans distinction du montant de la pension, alors que les retraités résidant en France dont les pensions sont inférieures à certains plafonds bénéficient d’un taux réduit ou d’une exonération.

Cette situation n’apparaît pas équitable et juste. Aussi ai-je proposé d’introduire de la progressivité dans l’application de la COTAM, d’une part, en exonérant les retraités dont les revenus de l’année n-2 sont inférieurs ou égaux à 11.018 euros et, d’autre part, en soumettant à un taux réduit les retraités dont les revenus de l’année n-2 sont compris entre 11.018 euros et 14.404 euros.

J’ai retiré mon amendement après que M. Darmanin s’est déclaré « prêt à évoquer cette question avec le Premier ministre ». Il a également proposé de « confier au Sénat […] une mission sur le sujet complexe de la fiscalité sociale des Français de l’étranger ».

À l’instar de mes collègues du groupe LREM, j’ai voté contre le texte modifié par la majorité sénatoriale.

Les dispositions qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par les deux chambres ont fait l’objet d’une commission mixte paritaire (CMP), qui n’est pas parvenue à élaborer un texte de compromis. Les dispositions restant en discussion seront de nouveau examinées par l’Assemblée nationale (26 novembre) et le Sénat (29 novembre). Le dernier mot reviendra aux députés.

Mme Buzyn a annoncé que « le budget de la sécurité sociale sera complété par un projet de loi sur notre système de santé qui […] sera probablement présenté à la fin du premier trimestre 2019 ».

Vous trouverez, ci-dessous, le compte rendu de mes interventions et des réponses qui m’ont été apportées par M. Darmanin.

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M. Richard Yung. Nous connaissons bien cette problématique, mes chers collègues. Nous connaissons la décision de la Cour de justice de l’Union européenne, selon laquelle l’assujettissement à la CSG et à la CRDS ne devait pas s’appliquer, au moins à l’intérieur de l’Union européenne. Cette décision a évidemment été contournée, par une déviation du flux financier vers la cotisation au fonds de solidarité vieillesse. Autrement dit, rien n’était changé : on passait simplement d’un cadre contributif à un cadre non contributif.

L’Assemblée nationale a décidé de modifier ce système, ce qui constitue un progrès important. La décision de la Cour de justice de l’Union européenne est respectée : les ressortissants français qui se trouvent à l’intérieur de l’Union européenne et bénéficient d’un régime de sécurité sociale de l’Union européenne n’ont plus à payer de prélèvements sociaux sur les revenus du capital.

Reste, bien sûr, le problème des non-résidents qui ne se trouvent pas à l’intérieur de l’Union européenne. Prenons un retraité au Maroc ou à Madagascar – je ne vais pas faire pleurer Margot –, percevant une retraite modeste et un loyer mensuel pour un petit appartement de 500 ou 600 euros, il paiera pratiquement 50 % de contributions.

Je défends donc la même proposition que celle qui vient d’être exposée : élargir, à nos compatriotes résidant en dehors de l’Union européenne, la mesure adoptée par l’Assemblée nationale et conforme à la décision de la Cour de justice de l’Union européenne.

[...]

M. Gérald Darmanin, ministre. M. le rapporteur général a quasiment tout dit et je l’en remercie. Si ces amendements identiques sont adoptés en plus de ceux qui viennent d’être votés contre l’avis du Gouvernement, la détérioration du budget passera de 800 millions d’euros à 1 milliard d’euros. En effet, ces amendements ne sont pas véritablement gagés – le gage sur le tabac ayant essentiellement pour objet de permettre ce débat. À ce stade, la sécurité sociale est déjà en déficit cette année, puisque son excédent ne s’élève qu’à 700 millions d’euros et que les dépenses nouvelles que vous proposez atteignent 1 milliard d’euros.

Quant à la promesse faite par le Gouvernement l’année dernière, nous l’avons tenue aujourd’hui en réglant le cas des non-résidents dans l’Union européenne et la Suisse. Tout d’abord, l’arrêt de Ruyter n’a pas dit que l’on ne pouvait pas mettre en place de tels prélèvements, mais qu’il fallait les affecter à la protection sociale.

M. Richard Yung. Oui !

M. Gérald Darmanin, ministre. Ensuite, selon cet arrêt, puisque les États membres de l’Union européenne et la Suisse ont des règlements de sécurité sociale, il faut supprimer la CSG et la CRDS pour nos ressortissants qui y résident. C’est ce que nous avons fait et cela répond à une demande des parlementaires représentant les Français de l’étranger. Cela s’explique par le fait qu’il existe des règlements concordants au sein de l’Union européenne.

La CSG, contrairement à ce que j’ai entendu, n’ouvre pas droit à des prestations.

Mme Laurence Rossignol. Il y a quand même un lien !

M. Gérald Darmanin, ministre. Il s’agit bien d’un impôt universel : son affectation est sociale, mais il ne s’apparente pas à une cotisation, conformément au principe du financement que nous avons évoqué tout à l’heure. D’ailleurs, je le rappelle, les Français installés dans un État membre de l’Union européenne cotisent déjà à un système de sécurité sociale dans leur pays. Toutefois, ceux d’entre eux qui reviendraient sur le territoire national et qui au bout de trois mois deviendraient résidents, auraient droit aux prestations sociales.

Pour ce qui est du financement des prestations sociales, la question qui se pose est importante : des Français non-résidents sur le territoire doivent-ils contribuer au bien national, qui est notamment le financement de la protection sociale, pour leurs compatriotes restés sur le territoire ou pour eux-mêmes après leur retour en France ? Je penche plutôt pour l’affirmative, sauf à considérer que l’on doit changer le principe même de notre modèle social et de son financement.

En raison du coût de ces amendements, et dans la mesure où il n’y a plus de questions autour de l’arrêt de Ruyter, car c’est bien ce gouvernement qui a mis fin à de très nombreux contentieux et à l’insécurité juridique, mais aussi pour des raisons d’ordre plus « philosophique », j’émets un avis défavorable.

[...]

M. Richard Yung. Il est vrai que ce débat revient régulièrement depuis plus de dix ans. Mais aujourd’hui nous avons progressé dans la transcription, si j’ose dire, de la jurisprudence de Ruyter dans notre législation. Pour nous qui représentons les Français de l’étranger, le combat continue, puisque nous leur devons cela.

Quand vous résidez en dehors de l’Union européenne et que vous n’êtes pas adhérent à un régime de sécurité sociale européen, vous devez normalement cotiser à la sécurité sociale du pays de résidence et, en général, à la Caisse des Français à l’étranger, la CFE. Il serait délicat d’expliquer aux Français concernés qu’ils doivent en plus contribuer pour près de 47 % – je le dis de mémoire – au régime français, dont ils ne bénéficient pas, sauf dans les cas particuliers que vous avez mentionnés – le retour en France et la question de la cotisation d’assurance maladie, la COTAM, sur laquelle nous allons revenir.

[...]

M. Richard Yung. Cet amendement complète les précédents en prévoyant que les retraités, à la fois fiscalement domiciliés à l’étranger et affiliés à un régime obligatoire de sécurité sociale français, y compris les adhérents à la Caisse des Français à l’étranger, ne sont pas assujettis à la CSG et à la CRDS dont nous avons parlé tout à l’heure, au moins au titre de leurs pensions. Pourtant, ils doivent acquitter une taxe, la cotisation d’assurance maladie, au taux de 3 % à 4 %, en contrepartie de laquelle leur est garanti l’accès aux services de soins et de sécurité sociale à leur retour en France, qu’il s’agisse de soins programmés ou inopinés.

La COTAM s’applique de façon uniforme, sans distinction du montant de la pension, alors que les retraités qui résident en France et dont les pensions sont inférieures à un certain plafond sont soumis à des taux réduits.

Je vous propose, au travers de cet amendement, d’introduire une notion de dégressivité dans la COTAM, c’est-à-dire d’exonérer les retraités dont les revenus sont inférieurs ou égaux à 11 000 euros et de soumettre à un taux réduit les retraités dont les revenus sont compris entre 11 000 euros et 14 000 euros, à l’image de la dégressivité qui est appliquée en France sur la CSG et la CRDS.

[...]

M. Gérald Darmanin, ministre. Ce débat est intéressant mais complexe, comme l’a souligné à juste titre M. le rapporteur général. Le dispositif ne peut être accepté en l’état, puisqu’il fait référence au revenu fiscal de référence, le RFR. Or, à ma connaissance, les Français de l’étranger en sont dépourvus, puisqu’ils ne sont pas soumis, pour leur déclaration, au système fiscal français. C’est pourquoi, même si un tel amendement était adopté, nous ne pourrions pas l’appliquer.

Cela étant, je veux bien poursuivre avec vous le débat de fond. Je commencerai par évaluer la situation pour que chacun d’entre vous comprenne bien de quoi il s’agit. Les Français résidant en France doivent s’acquitter de la CSG et de la CRDS, et les non-résidents paient la COTAM, qui n’est pas progressive. Or certains sénateurs souhaitent mettre en place une progressivité de cet impôt social.

M. Richard Yung. C’est une contribution !

M. Gérald Darmanin, ministre. Merci de cette précision, monsieur le sénateur !

Est-il judicieux d’instaurer cette progressivité ? À mon sens, à moins de vouloir aggraver le déséquilibre de nos finances publiques, elle suppose une augmentation de la contribution de certains et une diminution, voir une suppression, pour d’autres. Madame la sénatrice, votre argumentation se heurte à deux difficultés. D’une part, le taux de la COTAM est plus faible que celui de la CSG acquittée par les résidents sur le territoire national.

M. Richard Yung. De 3 %.

M. Gérald Darmanin, ministre. D’autre part, en l’absence de RFR, le système devient inégalitaire puisqu’il ne porte que sur les revenus des retraites. En effet, la CSG se déclenche pour toute forme de revenu, et pas simplement les retraites. Or il se peut que des retraités percevant 900 euros ou 1 000 euros par mois disposent par ailleurs de revenus fonciers ou de revenus du capital très importants – j’en connais dans ma commune ; il serait injuste de les exonérer de contribution. Et je connais des retraités qui perçoivent une pension moins modeste que d’autres, mais dont le revenu mensuel est inférieur, car ils n’ont pas de propriétés ou de revenus fonciers.

Trois questions se posent : premièrement, la cotisation ne peut porter sur le RFR, puisqu’il n’existe pas ; deuxièmement, si la cotisation est proportionnelle aux revenus, alors travaillons conjointement avec la commission des affaires sociales pour trouver une solution, même si l’on sait d’ores et déjà qu’une certaine inégalité persistera – je ne suis pas certain que ce soit votre objectif – ; troisièmement, il faut tenir compte de l’intégralité des revenus, et pas simplement des retraites, à moins que vous assumiez la différence de traitement entre les retraités non-résidents et les retraités résidents.

Telles sont les raisons pour lesquelles, même si ces amendements sont intéressants, ils ne peuvent être adoptés en l’état.

Mme la présidente. La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

M. Richard Yung. Je suis assez sensible à vos critiques, monsieur le ministre, car tout cela n’est pas simple. Je suis prêt à retirer mon amendement, à condition que nous puissions travailler avec vos équipes, monsieur le ministre, afin de mettre au point une mécanique qui « tourne ».

Mme la présidente. La parole est à Mme Évelyne Renaud-Garabedian, pour explication de vote.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. Si une séance de travail est prévue afin de réfléchir à cette question, je retirerai de bonne grâce mon amendement, comme mon collègue.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Gérald Darmanin, ministre. Madame Renaud-Garabedian, monsieur Yung, j’accepte bien volontiers cette suggestion de réfléchir ensemble à ce problème. À ce propos, votre collègue député représentant les Français de l’étranger, Mme Genetet, a été missionnée par le Premier ministre pour établir un rapport sur la fiscalité des Français de l’étranger, mais elle a peu abordé la fiscalité sociale. Par conséquent, je suis prêt à évoquer cette question avec le Premier ministre afin que l’un d’entre vous approfondisse le sujet, notamment sur les différences entre les résidents de l’Union européenne et les autres.

Je voudrais maintenant souligner le fait que Mme la ministre des solidarités et de la santé et moi-même avons pris l’initiative de supprimer l’augmentation de la COTAM pour les Français de l’étranger, après avoir été interpellés par un certain nombre de sénateurs, dont M. Yung. Nous n’étions en effet pas en mesure de prévoir pour cette cotisation, dont l’augmentation aurait dû être le miroir de l’augmentation de la CSG en France, une augmentation proportionnelle suffisamment équitable en fonction des différents revenus, contrairement à ce que nous avions pensé.

Je vous propose d’organiser des réunions de travail entre nous et de confier au Sénat, s’il le souhaite, une mission sur le sujet complexe de la fiscalité sociale des Français de l’étranger, qui permettrait d’aboutir à un rapport, miroir de celui qu’a élaboré votre collègue député.

Si vous acceptez de retirer vos amendements, je prendrai contact dès la fin de cette séance avec M. le Premier ministre.

Mme la présidente. Monsieur Yung, l’amendement n° 568 rectifié est-il maintenu ?

M. Richard Yung. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n 568 rectifié est retiré.

Madame Évelyne Renaud-Garabedian, l’amendement n° 253 rectifié ter est-il maintenu ?

Mme Évelyne Renaud-Garabedian. Non, je le retire, madame la présidente.

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