La Correspondance économique, mardi 5 juillet 2016

L’adoption de la garantie unique des dépôts bancaires, troisième pilier de l’Union bancaire, paraît menacée, selon le rapport d’information du sénateur M. Richard YUNG

M. Richard YUNG, sénateur (PS) représentant les Français établis hors de France, a remis le jeudi 30 juin à la commission des affaires européennes son rapport d’information sur l’achèvement de l’union bancaire.

Rappelons que l’union bancaire, dont le principe de la création a été acté lors d’un sommet de la zone euro en juin 2012, repose sur trois piliers : la supervision unique, la résolution unique et la garantie unique des dépôts à l’échelle européenne. C’est en novembre 2014, soit en à peine plus de deux ans, que le mécanisme de supervision unique (MSU) confiant à la Banque centrale européenne (BCE) des responsabilités de supervision est entré en vigueur. Le mécanisme de résolution unique (MRU) a créé un Conseil et un Fonds de résolution unique pour la zone euro. Il est en place depuis le 1er janvier 201 6 mais des travaux importants restent en cours, notamment au sujet d’un éventuel filet de sécurité. En novembre 201 5, la Commission européenne a adopté une proposition législative sur un mécanisme unique de garantie des dépôts bancaires, le troisième et dernier pilier de l’Union bancaire au sujet duquel les discussions qui s’amorcent s’annoncent toutefois particulièrement difficiles.

La garantie unique des dépôts bancaires : une proposition associée à des mesures très ambitieuses de réduction des risques

La proposition de règlement sur un système européen de garantie des dépôts bancaires

En novembre 201 5, la Commission a proposé, dans la droite ligne du rapport des cinq présidents du 22 juin 201 5 "Compléter l’Union économique et monétaire", le troisième et dernier volet de l’Union bancaire : un système européen de garantie des dépôts bancaires au sein de l’Union bancaire (SEGD) (European Deposit lnsurance Scheme-EDIS).

SEGD se fonde sur l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui permet l’adoption de règles d’harmonisation au sein du marché unique et se propose d’amender le règlement relatif au mécanisme de résolution unique. Cette solution permet d’étendre les attributions du Conseil de résolution unique à la gestion d’un fonds dédié d’assurance des dépôts. SEG D prévoit la création de ce fonds européen de garantie des dépôts en trois phases successives :

  • une première phase de trois ans de réassurance durant laquelle les fonds nationaux de garantie pourraient bénéficier, en cas d’insuffisance de leurs ressources propres, de soutiens complémentaires plafonnés du fonds européen, le fonds européen assumerait 20 % des pertes éventuelles au-delà d’un niveau de franchise. Les contributions des banques au fonds européen seraient précisées par un acte délégué de la Commission sur des bases identiques à celles prévues par la directive DGSD (Deposit guarantee scheme directive). Au terme de cette période, le fonds européen atteindrait environ 5 milliards d’euros ;
  • une deuxième phase de quatre ans de co-assurance durant laquelle les fonds nationaux bénéficieraient d’un soutien en liquidité déplafonné. Le fonds européen assumerait les pertes éventuelles selon une clé croissante de 20 % à 80 % sur la période. Durant cette phase, les contributions seraient calculées sur une méthodologie, précisée par un acte délégué de la Commission, liée aux montants des dépôts couverts mais aussi aux risques associés à chaque établissement, comparativement à l’ensemble des banques de l’Union bancaire ;
  • une troisième et ultime phase de pleine assurance, où le fonds européen serait totalement mutualisé et doté d’environ 44 milliards d’euros afin de financer en totalité des éventuelles interventions en garantie. En tout état de cause, au terme de cette dernière phase qui n’interviendrait pas avant 2024, les fonds nationaux pourraient perdurer en parallèle et le fonds européen représenterait 0,8 % des dépôts couverts.

Le champ d’application géographique du système de garantie serait identique à celui du mécanisme de surveillance unique - c’est-à-dire les 19 États membres participants avec la possibilité, pour tout autre Etat de l’Union européenne, de rejoindre en bloc l’ensemble des trois piliers de l’Union bancaire. L’accès des fonds nationaux, y compris les systèmes propres aux caisses d’épargne, notamment allemandes, au fonds de garantie européen serait conditionné au respect par chacun d’eux des obligations de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (DGSD). En théorie, les banques les plus importantes ne seraient pas utilisatrices de ce système de garantie car, en cas de difficulté, elles seraient placées en résolution et les dépôts seraient exclus du renflouement. Les banques bénéficiaires seraient donc principalement les banques les moins importantes au regard des règles de l’Union bancaire c’est-à-dire non soumises à la supervision directe de la BCE. Ainsi, paradoxalement, les banques importantes contribueraient au fonds de garantie au bénéfice de plus petites banques qui, elles, n’y contribueraient pas.

Les mesures parallèles d’accompagnement

La Commission accompagne la proposition législative d’une communication spécifique sur l’Union bancaire dans laquelle elle appelle les États membres participants à travailler en parallèle sur une série de mesures, dont certaines sont identifiées comme visant à réduire les risques du système bancaire. La liste des mesures envisagées est particulièrement ambitieuse même si une majorité de ces mesures reste cohérente avec les exigences de poursuite de l’Union bancaire : la finalisation de la transposition des directives sur le redressement et la résolution des crises bancaires (BRRD) et sur le système de garantie des dépôts (DGSD), la ratification de l’accord intergouvernemental sur le transfert et la mutualisation des contributions au fonds de résolution unique, la mise en place d’un financement relais au profit du fonds de résolution unique et d’un dispositif de soutien budgétaire mutualisé en tant que dernier recours au plus tard fin 2023, la réduction des options et discrétions nationales dans l’application des règles prudentielles, l’harmonisation des modalités de financement des mécanismes nationaux de garantie des dépôts, le versement effectif des contributions des banques au fonds de résolution unique, l’application des exigences individuelles d’engagements éligibles au renflouement interne (MREL et TLAC), l’obligation de respecter strictement les règles relatives aux aides d’Etat afin de permettre une application cohérente des règles de renflouement interne, l’intégration des mesures issues des travaux en cours au Comité de Bâle liées à la pondération des actifs par les risques, au ratio de levier et au ratio de liquidité à long terme...

D’autres mesures comme l’harmonisation des régimes nationaux d’insolvabilité ou le traitement prudentiel des expositions des banques au risque souverain sont plus problématiques car elles paraissent politiquement et techniquement difficiles à mettre en œuvre.

Une proposition de plus en plus controversée et des négociations difficiles rendant le respect du calendrier initial fortement improbable

La contestation de la base juridique

Dès l’origine, la proposition de garantie des dépôts a fait l’objet d’une forte contestation de la part de certains États membres, dont l’Allemagne et la Finlande, qui ont déploré l’absence d’analyse d’impact initiale de la part de la Commission et contesté la base juridique retenue (l’article 1 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Une contestation identique de la base juridique avait été formulée lors de la négociation du deuxième pilier sur la résolution et conduit à l’élaboration d’un accord intergouvernemental pour traiter du Fonds de résolution unique. À nouveau, les arguments avancés présentent la proposition non pas comme un rapprochement des législations mais comme un transfert de ressources et, partant, comme un sujet de nature fiscale nécessitant un vote à l’unanimité. Cette contestation est de nature à soutenir la demande de recours à un accord intergouvernemental au motif qu’un règlement sur la base de l’article 1 14 ne peut valablement autoriser un transfert budgétaire.

♦ L’agenda de mesures conditionnelles

La mise en œuvre, initialement en parallèle, d’un agenda très conséquent de mesures de réduction des risques s’est récemment transformée en un agenda de mesures conditionnelles dont les enjeux et les impacts dépassent le cadre de la négociation sur l’achèvement de l’Union bancaire. Les conclusions du Conseil du 17 juin 2016 sont explicites à cet égard. Aucune date n’est désormais envisagée pour l’adoption du système européen de garantie des dépôts bancaires, les négociations politiques sont suspendues et désormais conditionnées à l’adoption des mesures de réduction des risques. De plus, le Conseil prend acte de ce que "les États membres entendent recourir à un accord intergouvernemental lorsque débuteront les négociations politiques sur un système européen d’assurance des dépôts". Il est donc désormais acté que les dispositions du système de garantie des dépôts bancaires non harmonisées par le règlement feront l’objet d’ un traitement en dehors du périmètre législatif européen de la codécision.

Commentaires   

#1 Clay René 06-07-2016 18:18
"l’harmonisatio n des régimes nationaux d’insolvabilité ou le traitement prudentiel des expositions des banques au risque souverain sont plus problématiques car elles paraissent politiquement et techniquement difficiles à mettre en œuvre"
A quand un début sérieux d'harmonisation des politiques fiscales et sociales qui conditionnent a l'evidence l'avenir de notre Europe!!