Le 4 mars, j’ai participé, dans le cadre de la commission des affaires européennes, à l’audition de Mairead McGuinness, commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux.
Cette audition a notamment permis de faire le point sur la mise en œuvre du plan de relance européen (Next Generation EU), le parachèvement de l’union bancaire (création d’un système européen de garantie des dépôts), l’approfondissement de l’union des marchés de capitaux (UMC), la transposition des recommandations du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, la mise en place du filet de sécurité du mécanisme européen de stabilité (MES) ainsi que les négociations avec le Royaume-Uni en vue de la conclusion d’un protocole d’accord définissant le cadre d’une « coopération réglementaire structurée en matière de services financiers ».
Vous trouverez, ci-dessous, le compte rendu des propos liminaires de Mme McGuinness et de mon intervention.
Mme Mairead McGuinness, commissaire européenne chargée des services financiers, de la stabilité financière et de l’union des marchés de capitaux. - Je vais me concentrer sur les sujets prioritaires. Le premier est la covid-19 et la relance économique.
Cette pandémie a obligé les États membres de l’Union européenne à imposer des restrictions sanitaires larges. Il y a un an, quand les premières mesures ont été introduites, nous pensions en sortir rapidement ; malheureusement, alors que certains États membres font désormais face à une troisième vague de l’épidémie, celles-ci sont toujours nécessaires pour sauver des vies. Le secteur financier a su rester résilient durant cette crise ; les mécanismes de soutien mis en place par les gouvernements ont permis des extensions de crédits alors que les autorités régulatrices ont enjoint les banques à faire preuve de toute la flexibilité possible vis-à-vis des emprunteurs.
La Commission européenne s’est jointe aux efforts mondiaux pour stabiliser le système financier et maintenir le flux de crédit vers l’économie. Ceci s’est traduit par un paquet bancaire en avril 2020 qui a offert une flexibilité ciblée sur les règlements prudentiels et un train de mesures de relance par les marchés de capitaux, en juillet 2020, afin d’aider les entreprises européennes dans leur redressement après la crise. Des amendements ciblés à la directive concernant les marchés d’instruments financiers facilitent la vente de produits financiers de base à un vaste éventail d’investisseurs de détail, et ont été introduites de nouvelles règles sur le financement des petites et moyennes entreprises (PME) pour leur permettre de bénéficier d’une plus grande visibilité aux yeux d’un nouveau panel d’investisseurs. Le prospectus de relance a été introduit pour permettre la recapitalisation des entreprises européennes. Enfin, ce paquet de mesures est venu faciliter la titrisation des prêts dits « non performants », et offrir des manières plus simples et plus transparentes de transférer le risque à des investisseurs externes afin de libérer la capacité de prêt des banques.
Il est vital d’assurer une relance rapide pour tous les États membres de l’Union européenne, et c’est pourquoi la Commission européenne a souhaité mettre en avant la facilité pour la reprise et la résilience. Cet instrument rend disponibles 672,5 milliards d’euros sous la forme de prêts et de subventions aux États membres et, par le biais d’un soutien financier de grande ampleur pour les investissements et les réformes, il a pour but d’aider la reprise dans les États membres en encourageant l’investissement pour une économie durable et numérique. Il nous permettra également de soutenir la demande et de nourrir la croissance dans les années qui viennent.
S’agissant du plan d’action sur les prêts non performants, le secteur financier a aidé à minimiser la crise, mais l’Europe a besoin d’une stratégie claire pour maintenir la santé et la robustesse du secteur bancaire et préparer les nouveaux défis. De ce point de vue, protéger le crédit aux entreprises et aux ménages est une priorité. L’impact de la pandémie sur l’économie va sans doute se traduire par des augmentations de ces prêts non performants et des défaillances. La Banque centrale européenne (BCE) prédit ainsi que ces prêts devraient atteindre 1,4 trillion d’euros dans la zone euro. Pour le moment, le ratio de prêts non performants demeure stable, en dépit de prêts importants consentis par les banques tout au long de la crise.
Afin d’éviter leur croissance dans les bilans des banques, nous avons adopté un plan d’action en décembre dernier. Un premier train de mesures visait à améliorer la liquidité, la transparence et les transactions sur les marchés secondaires de prêts non performants, tout en protégeant les emprunteurs. Le deuxième entendait améliorer et coordonner les cadres juridiques de l’insolvabilité, de manière que le recouvrement des prêts puisse être efficace. Le troisième volet concerne les sociétés de gestion d’actifs ; la Commission européenne a émis des recommandations à destination des États membres qui décideraient de mettre en place des sociétés de gestion d’actifs nationales. Enfin, quatrièmement, nous souhaitons clarifier l’application de la résolution bancaire et des cadres sur les aides d’État ainsi que des mesures de précaution.
La Commission européenne va avancer sur le volet bancaire avec les réformes issues de Bâle III, dont elle a repoussé la mise en œuvre dans l’Union européenne, un accord étant intervenu pour un délai complémentaire d’un an. Notre engagement à réaliser ces réformes, à moyen et à long terme, n’a pas changé ; nous entendons toutefois tenir compte des spécificités de l’Union européenne pour préserver l’intégrité des cadres existants. Comme nous l’avons dit en avril 2020, nous allons prendre en compte l’impact de la crise de la covid-19 sur la situation financière des banques. L’Autorité bancaire européenne a donc actualisé son analyse de la mise en œuvre de Bâle III et la Commission européenne va avancer une proposition en juillet.
S’agissant de l’union bancaire, son avancement et son achèvement restent des priorités pour la Commission européenne ; la crise a démontré l’importance d’un cadre de gestion robuste pour les banques et de filets de sécurité financiers conséquents, financés par l’industrie, pour renforcer la confiance des déposants. La Commission européenne travaille donc sur un cadre de gestion de la crise et d’assurance des dépôts. Nous avons lancé une consultation publique en février à cet effet et notre ambition concernant le système européen d’assurance des dépôts n’a pas changé. : un mécanisme, garantissant également la mutualisation des pertes, est absolument nécessaire à l’union bancaire ; à défaut, nous risquons une renationalisation bancaire. Il nous faut donc travailler à un modèle hybride dans un premier temps, basé sur la coexistence de fonds de garantie des dépôts nationaux, à côté d’un fonds de l’Union européenne plus centralisé. Les deux systèmes cadres d’assurance des dépôts et gestion de crise sont étroitement liés, la priorité étant de préserver la stabilité financière et de soutenir la confiance des déposants, tout en limitant l’utilisation des deniers du contribuable.
Pour ce qui est de l’union des marchés de capitaux, la crise a démontré qu’il existait une réelle opportunité. Nous l’avions constaté après la crise de 2008 : les États-Unis avaient connu une relance plus rapide que l’Europe, parce que leurs marchés de capitaux étaient plus développés. Les États membres de l’Union européenne ont compris qu’il y avait là urgence et nous avons insisté, durant le sommet européen, sur le besoin de développer cette union des marchés de capitaux. Notre objectif le plus urgent est de favoriser la relance post-covid et de soutenir nos entreprises, en particulier les PME, mais l’union des marchés de capitaux est essentielle pour financer également les transitions numérique et durable. Nous devons être exhaustifs et ambitieux, mais également réalistes : cette union des marchés de capitaux demeure un projet à long terme, qui doit être construit étape par étape. Nous devons progresser sur certains points délicats qui demandent du temps, comme la solvabilité, sujet central au regard du risque d’augmentation des défaillances et des faillites après la crise de la covid. La supervision est donc essentielle, même s’il est vrai qu’elle constitue, avec la retenue à la source, un obstacle très ancien à l’union des marchés de capitaux. Nous nous y sommes confrontés dans le plan d’action, mais des difficultés subsistent dans les discussions entre les États membres et nous aurons besoin du soutien de tous, y compris du Sénat français, si nous voulons vraiment progresser sur ces points politiquement sensibles.
L’union des marchés de capitaux est également nécessaire à l’établissement d’une finance plus durable en ce qu’elle permettrait de mobiliser les investissements très importants dont nous aurons besoin pour atteindre nos objectifs sur le climat et sur l’environnement. Dans ce domaine, le Pacte vert, la taxonomie de l’Union européenne, les obligations vertes et notre stratégie financière durable nous permettent de raisonner à un horizon 2030-2050.
Avant de conclure, j’aimerais dessiner quelques perspectives stratégiques pour le système économique et financier de l’Union européenne. Nous évoluons dans un contexte géopolitique multipolaire, avec certains pays qui s’éloignent du multilatéralisme et qui suivent leurs propres priorités. La pandémie et le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne ont mis en lumière certaines vulnérabilités au sein de l’Union comme dans le système économique et financier mondial, parmi lesquelles le fait que nous dépendons trop d’opérateurs étrangers, en particulier dans le domaine de la compensation et du règlement des dérivés financiers, dont la plupart s’effectuent au Royaume-Uni et sont financés en dollars américains. Durant les dernières années, nous avons également constaté que le statut du dollar en tant que monnaie de réserve avait parfois été politisé, rendant plus difficile pour les entreprises européennes de s’engager légitimement avec des pays tiers, cibles de sanctions extraterritoriales illégales. La Commission européenne a donc publié en janvier une communication intitulée « The European economic and financial system: fostering openness, strength and resilience ». Elle y préconise, tout d’abord, de renforcer le rôle international de l’euro, ensuite, de continuer à développer les infrastructures de marchés financiers, d’améliorer notre résilience et, enfin, d’assurer la mise en œuvre uniforme et cohérente des sanctions de l’Union. Je sais que la France est un soutien majeur de l’autonomie stratégique ouverte ; nous sommes très confiants et impatients de travailler avec vous sur ce point. Des sujets importants demeurent, comme le reporting pays par pays. Comme commissaire, mais aussi comme députée européenne pendant très longtemps, je considère qu’il nous revient de surmonter nos quelques divergences pour travailler de concert.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ma première question concerne l’accord conclu à la fin de l’année 2020 entre l’Union européenne et le Royaume-Uni sur leur relation future, qui prévoit notamment la conclusion d’un protocole d’accord sur les services financiers d’ici à mars. Nous y sommes. Le Royaume-Uni a perdu le passeport lui permettant de commercialiser ses services financiers au sein de l’Union européenne et ces discussions devaient porter sur le régime des équivalences. Où en sont les discussions à ce sujet ? La Commission européenne s’oriente-t-elle vers l’octroi d’équivalences temporaires et, si oui, à quelle échéance celles-ci seront-elles révisées ?
Seconde question, notre commission des finances a organisé une table ronde sur la mobilisation de l’épargne financière des ménages afin de soutenir la relance. Les représentants du secteur bancaire nous ont indiqué que la finalisation de Bâle III risquait d’entraver le financement des entreprises non cotées, en raison d’une harmonisation des règles d’évaluation des risques entre le système financier européen et le système anglo-saxon, au détriment des entreprises européennes. Partagez-vous ce constat ? Plus largement, comment entendez-vous tenir compte de ces contraintes dans vos propositions en la matière, qui sont attendues pour ce printemps ?
Mme Mairead McGuinness. - Je vous remercie de porter à mon attention les auditions que vous avez menées ; j’ai également eu un certain nombre d’entretiens avec plusieurs parties prenantes qui nourrissent des inquiétudes sur la mise en œuvre de Bâle III. L’objectif, à mon sens, est de renforcer et de rendre plus résilient le système bancaire. Toutefois, il faut tenir compte de certaines spécificités du système européen, encore plus dans le contexte de la covid. Dans notre étude d’impact, nous nous pencherons sur certaines de ces questions.
En ce qui concerne l’économie de l’Union européenne, vous avez évoqué les PME non cotées ; il nous faut ainsi nous assurer que celles-ci ne seront pas privées de financement, c’est très important pour la relance et nous en avons bien conscience. De même, il nous faudra être attentifs à la situation des banques de l’Union européenne à long terme et éviter une approche spéculative des fonds propres. Il est également important que les industries stratégiques soient soutenues.
Je voudrais donc vous rassurer sur un certain nombre de points ; nous sommes conscients des implications de Bâle III et nous allons prendre tout cela en compte dans notre étude d’impact, mais il faut être très clair : l’Union européenne a évoqué encore récemment l’importance du multilatéralisme. Dès lors qu’il s’agit d’un accord de niveau international, nous devons remplir nos engagements. Notre proposition va encore évoluer, nous allons prendre en compte les inquiétudes qui se sont manifestées et nous allons tirer parti du délai pour écouter toutes les parties prenantes. Nous devrons mettre en œuvre ce processus de manière cohérente avec nos structures et en répondant aux questions qui se posent dans le système bancaire.
Pour ce qui est des relations avec le Royaume-Uni et, plus spécifiquement, du protocole d’accord, il n’y a pas, pour le moment, d’accord global sur les services financiers, puisque cela ne faisait pas partie de la négociation initiale. Nous en sommes à des discussions techniques sur ce que sera ce protocole et sur son évolution. Il s’agit encore de la structure de nos relations futures, et pas du contenu lui-même, qui fera l’objet d’un examen ultérieur.
Pour autant, avant la fin de la période de transition, la Commission européenne s’est penchée sur l’impact de la séparation sur notre système financier ; pour l’heure, nous n’avons pas constaté de perturbation. Cela nous a permis de prendre le temps de travailler sur le protocole d’accord. Pour le moment, si nous pensons qu’un accord est possible, il y a deux options disponibles. Nous avons échangé avec nos collègues britanniques et ils ont échangé avec nous, il reste à modérer ces options en privilégiant ce qui pourra fonctionner pour l’Union européenne. Quand cela aura été fait, nous examinerons chaque point spécifique concernant les services financiers. Nous n’allons donc pas négocier un seul paquet, mais étudier, pour chaque domaine du système, l’impact des mesures en identifiant notre intérêt. Le chancelier britannique a décidé de changements réglementaires importants dans le système financier de son pays, dans l’objectif d’être une Grande-Bretagne « mondiale » (Global Britain).
S’agissant des équivalences, nous ne tolérerons toutefois pas de divergences, et, à mon sens, le Royaume-Uni comprend cela. Nous observons également de près les infrastructures sensibles sur lesquelles nous avons déjà accordé des équivalences limitées dans le temps et nous discutons de tout cela avec les parties prenantes.
La Grande-Bretagne reste une place financière importante, mais n’est plus la place financière globale qu’elle était. À nos yeux, il est important de travailler à la stabilité, à la résilience et à l’émergence d’opportunités. Il est vrai que, en raison du type de Brexit que le Royaume-Uni a choisi, certaines infrastructures ont été transférées à Amsterdam. Sur les équivalences, dans l’immédiat, comme sur tous les paquets du processus, nous étudions les différents sujets. Nous avons déjà obtenu quelques éléments de réponse de la part du Royaume-Uni, mais ce n’est pas encore suffisant. Nous travaillons donc à ce protocole d’accord, mais nous devons aussi travailler avec les États membres au sein du Conseil et il est très important pour moi d’en discuter avec vous. Nous n’allons pas recréer pour le Royaume-Uni le marché intérieur unique dont ils ont bénéficié jusqu’à maintenant pour les services financiers, il est donc très important que l’Union européenne s’assure que tout soit fait en préservant son intérêt.
M. Richard Yung. - Deux questions courtes : la première concerne la mise en place du filet de sécurité du MES, dont le déclenchement paraît extrêmement compliqué, laissant deviner des réticences, dans les faits, à son utilisation. Envisagez-vous d’en faire évoluer les conditions d’utilisation et de rendre celle-ci plus aisée ?
Le sujet, ensuite, de la garantie des dépôts nous occupe depuis de longues années. Deux questions : quel est le calendrier de passage des fonds de garantie nationaux au fonds européen ? De quel niveau sera ce dernier et comment seront calculées les règles de répartition entre les États ?
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Mme Mairead McGuinness. - Beaucoup de réflexions et de travaux sont menés par la BCE sur les implications d’un euro numérique. Beaucoup de partenaires dans le monde se penchent sur ce sujet. Nous travaillons avec la BCE. Si nous allons dans cette direction - et c’est probable -, nous sommes éminemment conscients des implications et de la possibilité de conséquences imprévues. Pendant la crise de la covid, nous avons vu que le changement des systèmes financiers s’était grandement accéléré. On doit donc réfléchir à une monnaie numérique et à un cadre de régulation.
Nous avons une proposition sur les cryptoactifs avec le règlement MiCA. Même sans cadre réglementaire pour l’heure, les bitcoins et les investissements spéculatifs qu’ils représentent font partie de notre réalité. Il est possible que de grandes entreprises technologiques rejoignent le secteur financier et veuillent jouer selon leurs propres règles. Il est très important que nous suivions cela de près. L’Union européenne a été pionnière sur ces évolutions et il est important qu’il y ait une prise de conscience.
L’idée du Brexit était de se retirer de l’Union européenne pour ne plus avoir à suivre ses règles. Si j’écoute attentivement, l’idée de Global Britain est de s’en éloigner et de ne plus coopérer avec elle. Londres reste un centre financier proche géographiquement ; aussi, nous examinons tous les risques potentiels. Notre prudence sur les équivalences est due au fait que nous voulons savoir ce que les Britanniques ont derrière la tête. Le récent discours du ministre des finances britannique a pour but de donner un coup d’accélérateur à la place financière de Londres en révisant un certain nombre de règles.
Le monde n’est pas prêt pour inverser complètement la régulation financière, qui est essentielle. Nous avons vu les conséquences d’une régulation insuffisante pendant la crise. Notre cadre réglementaire nous a beaucoup aidés et soutenus pendant la pandémie que nous sommes encore en train de traverser.
Nous suivons de très près ce qui se passe au sein de l’Union européenne et au-delà. Le blanchiment et les pratiques sur lesquelles nous ne pouvons fermer les yeux sont une autre raison, encore, de disposer d’un cadre suffisamment robuste sur les systèmes financiers.
J’ai dit que je voulais mettre le consommateur, le client, le citoyen, au cœur de notre système financier. Une partie de notre travail est l’éducation à la finance, sur fond de développement exponentiel du numérique.
Nous avons des propositions, mais nous voulons pouvoir avancer sur le système européen de garantie des dépôts. Nous savons quel est l’état des lieux. Notre approche serait acceptable pour certaines parties prenantes, mais pas pour d’autres. Nous allons devoir prendre des décisions difficiles et entendre les inquiétudes. Nous devons avancer pour faire progresser tout le monde. C’est peut-être le point le plus délicat pour achever l’union bancaire, mais il est essentiel. Il y a eu un changement total d’atmosphère, peut-être dû à la covid et au soutien plus fort que jamais à l’économie. Je suis très vigilante quant aux difficultés qui peuvent se présenter. Nous avons besoin du soutien des parlements nationaux et du Sénat français pour progresser dans notre travail.