Le 23 octobre, le Sénat a adopté le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ainsi que le projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions.
Le projet de loi de programmation vise à « rendre plus effectives les décisions des magistrats, donner plus de sens à leurs missions et rétablir la confiance de nos concitoyens dans notre justice ».
Entre 2018 et 2022, le budget du ministère de la justice passera de 7 milliards d’euros à 8,3 milliards d’euros, soit une augmentation de 18,6%. Pendant cette même période, 6.500 emplois seront créés. Cette hausse des moyens budgétaires et humains est d’autant plus nécessaire que la France est à la traîne par rapport à ses homologues européens en matière de moyens consacrés à la justice. En 2016, notre pays avait consacré 65,90 euros par habitant à la justice, contre 122 euros en Allemagne, 82,30 euros en Belgique et 79,10 euros en Espagne.
Soucieux de poursuivre les efforts de simplification de la procédure civile, le Gouvernement propose, d’une part, de redéfinir le rôle de chacun des acteurs du procès (justiciables, magistrats, personnels de greffe et professionnels du droit) et, d’autre part, de donner aux juridictions les « outils leur permettant d’assumer efficacement leur fonction régulatrice » : développement des modes de règlement amiable des différends (conciliation, médiation, arbitrage, etc.) ; extension du périmètre des contentieux pour lesquels la représentation par avocat est obligatoire (contentieux des baux ruraux, contentieux des élections professionnelles, etc.) ; transfert aux notaires du traitement des demandes de délivrance d’actes de notoriété et du recueil du consentement en matière d’assistance médicale à la procréation ; expérimentation de la révision des pensions alimentaires par les organismes débiteurs des prestations familiales ; modification des conditions de changement de régime matrimonial ; allègement du contrôle a priori des mesures de protection des personnes protégées ; transfert à la Caisse des dépôts et consignations de la répartition des fonds saisis sur les rémunérations ; modernisation des modalités de délivrance des apostilles et des légalisations ; simplification de la procédure de divorce (suppression de la tentative de conciliation préalable à l’assignation en divorce) ; création d’une procédure sans audience devant le tribunal de grande instance (TGI) ; institution d’une procédure dématérialisée de règlement des litiges inférieurs à un certain montant ; regroupement au sein d’un TGI à compétence nationale du traitement dématérialisé des requêtes en injonction de payer ; création d’un acte de saisine judiciaire unifié ; amélioration de l’exécution des décisions du juge aux affaires familiales en matière d’autorité parentale (médiation, sanctions pécuniaires civiles, exécution forcée des décisions) ; renforcement de la protection de la vie privée dans le cadre de la mise à disposition du public des décisions de justice ; etc.
Pour ce qui concerne la justice administrative, le Gouvernement souhaite, d’une part, réduire le nombre de litiges soumis au juge et, d’autre part, améliorer la qualité et l’efficacité de la justice : allongement de la durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et litiges sociaux ; élargissement des possibilités de recours aux magistrats honoraires au sein des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ; création de juristes assistants au sein des juridictions administratives (recrutement pour une durée de trois ans renouvelable une seule fois) ; recours à la collégialité en matière de référés précontractuels et contractuels ; etc.
Le projet de loi comprend également un important volet consacré à la simplification et au renforcement de l’efficacité de la procédure pénale. Les mesures proposées concernent le parcours judiciaire des victimes, les phases d’enquête et d’instruction, ainsi que les règles relatives à l’action publique et au jugement : possibilité, pour les victimes, de porter plainte en ligne ; possibilité de se constituer partie civile par voie dématérialisée ; extension des possibilités de recours aux interceptions de communications électroniques et aux techniques de géolocalisation (crimes et délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement) ; extension de la possibilité de recourir à l’enquête sous pseudonyme « à tous les crimes et aux délits punis d’une peine d’emprisonnement lorsque ces infractions sont commises par un moyen de communication électronique » [1] ; extension et harmonisation du régime des techniques spéciales d’enquête (IMSI-catcher, sonorisation et fixation d’images, captation de données informatiques, accès à distance à des données stockées au moyen d’un identifiant informatique) ; simplification des conditions dans lesquelles les officiers et agents de police judiciaire peuvent être habilités pour exercer leur compétence sur l’ensemble du territoire national ; simplification du régime de la garde à vue (consécration de la jurisprudence de la Cour de cassation autorisant la prolongation de la mesure aux seuls fins de permettre la présentation de la personne devant l’autorité judiciaire, suppression de l’obligation de présentation de la personne au procureur) ; extension des pouvoirs des enquêteurs (allongement de la durée de l’enquête de flagrance, extension des possibilités de perquisitions contraintes lors d’une enquête préliminaire, autorisation de pénétrer dans un domicile pour faire exécuter un ordre de comparaître lors d’une enquête préliminaire, création d’un recours contre les perquisitions et visites, visites de navires présents en mer territoriale) ; simplification du déroulement de l’instruction (facilitation du recours à l’assignation à résidence avec surveillance électronique, extension des possibilités de recours à la visio-conférence, etc.) ; extension du champ d’application de la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle (délit de vente d’alcool à des mineurs, délit d’usage illicite de stupéfiants, délit de transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe) [2] ; extension et simplification de la procédure de composition pénale ; facilitation du recours à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ; création d’une nouvelle procédure de comparution à délai différé (procédure intermédiaire entre la comparution immédiate et l’information judiciaire) ; extension du champ d’application de la procédure de jugement à juge unique et de l’ordonnance pénale ; expérimentation, dans certains départements, du tribunal criminel départemental (juridiction compétente pour juger, en premier ressort, des crimes punis de quinze à vingt ans de réclusion) [3] ; etc.
En vue de renforcer l’efficacité et le sens de la peine, le projet de loi prévoit notamment :
- une modification de l’échelle des peines délictuelles applicables aux personnes physiques (créant d’une peine de détention à domicile sous surveillance électronique, simplification des peines de stage, facilitation du recours au travail d’intérêt général) ;
- une amélioration de la connaissance de la personnalité du prévenu par le tribunal correctionnel (l’objectif est de permettre au tribunal de prononcer la peine la mieux adaptée à la situation du prévenu) ;
- une rénovation des conditions de prononcé des peines d’emprisonnement par les tribunaux correctionnels (interdiction des peines d’emprisonnement d’une durée inférieure à un mois, exécution sous forme aménagée des peines comprises entre un et six mois, aménagement des peines comprises entre six mois et un an si la personnalité et la situation du condamné le permettent et sauf impossibilité matérielle, simplification des dispositions relatives à l’aménagement ab initio des peines d’emprisonnement par les juridictions de jugement, création d’un mandat de dépôt à effet différé, etc.) ;
- la création du sursis probatoire (fusion du sursis avec mise à l’épreuve et de la contrainte pénale) ;
- l’automaticité de la libération sous contrainte des détenus aux deux tiers de leur peine (le refus de cette mesure sera l’exception et devra être motivé par le juge de l’application des peines) ;
- un allégement des procédures en matière de construction des établissements pénitentiaires ;
- une diversification des modes de prise en charge des mineurs délinquants (accueil temporaire à l’extérieur d’un mineur placé en centre éducatif fermé, droit de visite et d’hébergement pour les parents, expérimentation d’une nouvelle mesure d’accueil de jour).
Enfin, le projet de loi prévoit un renforcement de l’efficacité de l’organisation judiciaire. Les mesures proposées concernent les juridictions de première instance et les juridictions d’appel : fusion du TGI avec les tribunaux d’instance de son ressort, maintenus sous forme de chambres détachées (le Gouvernement propose de dénommer ces chambres « tribunaux de proximité ») ; possibilité, dans les départements dans lesquels plusieurs TGI sont implantés, de désigner un TGI pour traiter de contentieux techniques civils ou pénaux (cette spécialisation sera déterminée à partir d’une liste de contentieux limitativement fixée par décret en Conseil d’État) ; possibilité d’attribuer aux chambres détachées des compétences supplémentaires ; expérimentation, dans deux régions, de l’attribution de fonctions d’animation et de coordination à certains chefs de cour pour plusieurs cours d’appel et de la spécialisation de certaines cours d’appel en matière civile ; etc.
Lors de la discussion du projet de loi de programmation, la majorité sénatoriale s’est opposée à la création d’un parquet national antiterroriste [4]. Elle a également supprimé plusieurs dispositions prévues par le texte initial : peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique ; assouplissement des modalités de prolongement d’une garde à vue à l’issue d’une première période de 24 heures ; procédure de comparution à délai différé ; interdiction des peines d’emprisonnement de moins d’un mois ; automaticité de la libération sous contrainte des détenus aux deux tiers de leur peine ; possibilité de spécialiser, au sein d’un même département, des TGI pour certaines affaires civiles et pénales ; etc.
Par ailleurs, la droite sénatoriale a adopté plusieurs dispositions qui n’emportent pas l’adhésion du Gouvernement : modification de la trajectoire budgétaire (passage à 9 milliards d’euros en 2022 et création de 13.700 emplois) ; durcissement des conditions d’accès à l’aide juridictionnelle (rétablissement d’un « droit de timbre », consultation obligatoire d’un avocat avant toute demande d’aide juridictionnelle, consultation obligatoire des organismes sociaux par les bureaux d’aide juridictionnelle pour apprécier les ressources du demandeur, etc.) ; extension du champ d’application de la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle à tous les délits punis d’une peine d’amende ; création d’une peine autonome de probation, déconnectée de la peine d’emprisonnement ; réalisation de palpations systématiques des visiteurs dans les établissements pénitentiaires ; possibilité d’être assisté par un avocat lors d’une perquisition ; etc.
À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté plusieurs mesures visant à simplifier le parcours procédural des victimes d’acte de terrorisme. Le TGI sera exclusivement compétent pour connaître, en matière d’indemnisation des victimes de terrorisme, de l’ensemble des litiges liés à la reconnaissance de leur droit à indemnisation, à l’organisation d’une expertise judiciaire et à la réparation de leur préjudice, au fond comme en référé. L’objectif est de « simplifier le parcours des victimes, accélérer leur indemnisation et favoriser l’unité de la jurisprudence et l’égalité de traitement des victimes d’acte de terrorisme ».
Le Gouvernement a également fait adopter un amendement prévoyant une dérogation au principe de séparation des prévenus et des condamnés. Concrètement, un prévenu pourra être affecté dans un établissement pour peines sécurisé et adapté lorsque son comportement, ses antécédents ou sa personnalité compromettent la sécurité ou l’ordre d’une maison d’arrêt. Cette mesure vise principalement à prévenir les évasions.
Il est par ailleurs à noter que le Sénat a adopté un amendement autorisant, à titre expérimental, les détenus à voter par correspondance sous pli fermé lors des prochaines élections européennes. L’objectif est de faire baisser le taux d’abstention des personnes détenues, qui est extrêmement élevé. Au premier tour de l’élection présidentielle de 2017, seuls 853 détenus ont voté par procuration et 200 ont obtenu une permission de sortie pour se rendre dans un bureau de vote, soit un taux d’abstention de 98%. Les obstacles rencontrés sont nombreux : difficulté pour obtenir une permission du juge d’application des peines, absence de permissions pour les personnes placées en détention provisoire, nécessité de faire valider sa procuration par un officier de police judiciaire, etc.
Pour ma part, j’avais déposé trois amendements relatifs au contentieux de la propriété intellectuelle.
Mon premier amendement visait à concrétiser une recommandation que mon ancien collègue Laurent Béteille et moi avions formulée en 2011 dans un rapport d’information sur l’évaluation de la loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon. Cette loi avait marqué une étape très importante dans la spécialisation des juridictions civiles en matière de propriété intellectuelle. À l’initiative du Sénat, elle avait notamment renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de confier une compétence exclusive à certains tribunaux. Le TGI de Paris est ainsi seul compétent pour les brevets d’invention, les certificats d’utilité, les certificats complémentaires de protection et les topographies de produits semi-conducteurs. Par ailleurs, dix TGI, dont celui de Paris, connaissent des actions relatives aux autres titres de propriété intellectuelle.
Cette concentration des compétences présente de nombreux avantages. Non seulement elle améliore le fonctionnement de l’institution judiciaire, mais elle est aussi un élément essentiel du rayonnement international du droit français et de l’attractivité juridique du territoire français, dans un contexte de forte concurrence des systèmes juridiques nationaux.
Il ressort de l’analyse du volume des dossiers traités par chacun des dix TGI spécialisés que cinq TGI traitent moins de 5% du contentieux de la propriété intellectuelle. Cette situation n’est pas satisfaisante au regard de la technicité du contentieux concerné et de l’impérieuse nécessité d’assurer une justice de qualité.
Afin d’y remédier, j’ai proposé de réduire de moitié le nombre de TGI pouvant être désignés pour connaître des actions en matière de marques, de dessins et modèles, d’indications géographiques, d’obtentions végétales et de propriété littéraire et artistique. Ce renforcement de la spécialisation des juridictions civiles permettrait notamment d’harmoniser la jurisprudence.
Pour ce qui concerne le contentieux marginal des obtentions végétales, j’ai proposé de le confier au seul TGI de Paris. Le nombre minimal de TGI spécialisés en matière d’obtentions végétales a certes été supprimé du code de la propriété intellectuelle en 2011. Cependant, le tableau V annexé à l’article D. 211-5 du code de l’organisation judiciaire indique que dix TGI sont toujours compétents pour connaître des actions en matière d’obtentions végétales. Cela n’est pas raisonnable lorsque l’on sait que ce contentieux représente en moyenne une dizaine d’affaires par an.
Mon deuxième amendement visait à concrétiser une autre recommandation de mon rapport d’information de 2011. Il partait du constat de l’insuffisance de la réponse pénale au phénomène de la contrefaçon ordinaire, c’est-à-dire les délits de contrefaçon autres que ceux présentant une grande complexité. Les juridictions répressives se voient reprocher leur manque de fermeté, tant sur les sanctions pénales que sur les indemnisations civiles.
Cette timidité de la réponse pénale s’explique notamment par l’absence de spécialisation des juridictions répressives. Elle est par ailleurs la principale raison pour laquelle les juridictions répressives sont peu saisies d’atteintes aux droits de la propriété intellectuelle.
Afin de remédier à cette situation préjudiciable aux titulaires de droits, j’ai proposé de confier à cinq tribunaux correctionnels une compétence exclusive pour les dossiers « simples » de contrefaçon.
En revanche, je ne proposais pas de modifier le traitement pénal des affaires de contrefaçon présentant une grande complexité. Ces affaires relèvent de la compétence des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), conformément à l’article 704 du code de procédure pénale.
Enfin, j’ai plaidé pour la création, au sein des juridictions spécialisées, d’une chambre mixte de propriété intellectuelle associant des magistrats civilistes et pénalistes. Une telle initiative permettrait, selon moi, une amélioration du dialogue des juges ainsi qu’une harmonisation des montants d’indemnisation des titulaires de droits.
Quant à mon troisième amendement, il visait à obliger le Gouvernement à remettre au Parlement un rapport évaluant la possibilité de créer un tribunal de la propriété intellectuelle pour les entreprises, en vue de faciliter l’accès à la justice des petites et moyennes entreprises (PME) et de simplifier le règlement des petits litiges ayant trait à la propriété intellectuelle.
Certains titulaires de droits de propriété intellectuelle – à commencer par les PME – sont actuellement dissuadés de saisir la justice en raison, d’une part, de coûts de procédure disproportionnés par rapport au montant de la demande et, d’autre part, de délais de jugement trop longs.
Afin de lever ces obstacles, j’ai proposé d’étudier la possibilité de créer une juridiction spécialisée, sur le modèle de celle mise en place au Royaume-Uni. Cette dernière, dénommée IPEC, a été créée en 2013. Elle met en œuvre deux procédures simplifiées : l’une est destinée aux PME, l’autre s’applique aux petits litiges. Le montant maximal des coûts de procédure et des dommages et intérêts est plafonné. Les délais de jugement sont, par ailleurs, strictement encadrés. Chaque année, environ 400 affaires sont traitées dans le cadre des deux procédures. Un rapport d’évaluation publié en 2015 montre que la mise en place de l’IPEC a porté ses fruits et instillé une nouvelle culture juridique, dont il conviendrait de s’inspirer.
Je regrette que mes amendements n’aient pas été adoptés. Pour ce qui concerne la réduction à cinq du nombre de TGI compétents en matière de propriété intellectuelle, la garde des sceaux été « sensible » à mon amendement, qui va dans le sens de la réforme qu’elle porte, à savoir « la recherche d’une spécialisation pour des contentieux techniques et de volumétrie relativement faible ». Cependant, elle a considéré que « les dispositions proposées relèvent du domaine réglementaire, et non du domaine de la loi ».
Malgré les modifications apportées par la majorité sénatoriale, le groupe LREM a voté pour le projet de loi organique et le projet de loi de programmation.
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[1] Grâce à cette disposition, les officiers et agents de police judiciaire de la gendarmerie nationale pourront, à l’instar des douaniers, procéder à des « coups d’achat » dans le cadre de la lutte anti-contrefaçon. Ces actes pourront être effectués par des enquêteurs qui, d’une part, auront été habilités par le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle ils exercent habituellement leurs fonctions et, d’autre part, auront suivi une formation spécifique.
[2] L’amende forfaitaire est délivrée à l’auteur des faits par un agent de police municipale ou de police nationale, ou un gendarme. L’action publique est éteinte par le paiement de cette amende, dont le montant est fixe, mais peut néanmoins être réduit ou augmenté en fonction du délai de paiement. Lors de la discussion du projet de loi en séance publique, la garde des sceaux a déclaré que « la forfaitisation n’est adaptée que pour les délits dont la constatation relève d’une forme d’évidence » et ne nécessite pas des « investigations complémentaires ». Elle a, par ailleurs, indiqué vouloir « attendre un retour d’expérience sur la forfaitisation de certains délits » avant d’envisager une extension de ce dispositif à d’autres délits.
[3] La création de ces juridictions – composées de cinq magistrats – doit permettre une réduction des délais de jugement ainsi qu’une diminution de la correctionnalisation des crimes, à commencer par les viols. En cas d’appel, le dossier sera jugé, comme actuellement, par une cour d’assises composée de trois magistrats et neuf jurés.
[4] Le Gouvernement souhaite confier au PNAT le traitement des infractions terroristes, des crimes contre l’humanité, des crimes et délits de guerre, des infractions relatives à la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs et des infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation en temps de paix.