Le 24 juin, le Sénat a examiné la proposition de loi que j’avais déposée avec ma collègue Nicole BRICQ (PS, Seine-et-Marne) en avril 2006 puis en février 2010 afin d’introduire dans la législation française une procédure de recours collectif. Notre texte vise à permettre aux citoyens d’obtenir réparation des dommages matériels de faible montant qu’ils ont subis dans les domaines de la consommation, de l’environnement, de la santé, etc.
Ce débat s’est déroulé quelques semaines après la publication, le 26 mai dernier, d’un rapport d’information sur l’action de groupe à la française que j’ai co-rédigé avec mon collègue Laurent BETEILLE (UMP, Essonne) dans le cadre d’un groupe de travail de la commission des lois du Sénat.
Lors de la discussion générale, le rapporteur, M. BETEILLE, a appelé à rejeter notre proposition de loi. Il souhaite « approfondir le dialogue engagé par la mission » afin que nous puissions présenter un texte commun.
Sans surprise, le secrétaire d’Etat chargé de la consommation, Hervé NOVELLI, a affirmé que le gouvernement n’est « pas favorable à l’introduction, dans notre droit, aujourd’hui, d’une action de groupe ». D’après lui, « les préalables à la création de l’action de groupe ne sont pas aujourd'hui levés ». Ces pré-requis sont : le développement de la médiation (une directive européenne relative à la médiation doit être transposée d’ici à mai 2011) ; la résolution de la crise économique et financière ; la présentation des initiatives législatives de la Commission européenne ; la réforme du mouvement consumériste.
Il est regrettable que M. NOVELLI ait une nouvelle fois adopté la « politique de l’autruche », attitude pourtant dénoncée le matin même du débat par son collègue de la Place Vendôme, Jean-Marie BOCKEL. Interrogé sur la chaîne d’information BFM, le secrétaire d’Etat à la justice a en effet affirmé : « La politique de l'autruche est terminée, je vais m'engager sur ce dossier ». La question ne fait donc pas l’unanimité au sein du gouvernement.
A l’issue du débat, la majorité sénatoriale a rejeté notre proposition de loi. Mon collègue BETEILLE et moi-même allons désormais poursuivre nos travaux et nous atteler à la rédaction d’une proposition de loi qui devrait être examinée d’ici à la fin de l’année.
Pour plus d’informations, vous trouverez, ci-dessous, mon intervention en séance publique.
M. le président. La parole est à M. Richard Yung.
M. Richard Yung. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, « la politique de l’autruche est terminée. Je vais m’engager sur ce dossier. Nous allons y arriver, nous sommes près du but » !
Je ne suis pas l’auteur de ces propos, contrairement à ce que vous avez pu penser. Nous les devons à un autre secrétaire d’État du Gouvernement !
Nous avons ainsi aujourd’hui deux secrétaires d’État favorables : vous-même, monsieur le secrétaire d’État, qui venez de le redire devant nous, et l’un de vos collègues, même si celui-ci s’est drapé dans les plis d’une grande prudence…
Quant à la commission des lois, elle a été unanime à adopter le rapport Béteille-Yung, unanime, mes chers collègues ! Nous avons également une position favorable de quatre groupes politiques sur cinq - pour l’instant, mais ce sera peut-être l’unanimité par la suite.
Je ne vois vraiment pas ce qui nous retient d’avancer !
Que de temps perdu depuis 2005, quand le Président de la République de l’époque, Jacques Chirac, avait annoncé, lors de ses vœux à la Nation, une modification de la législation qui permettrait « à des groupes de consommateurs et à leurs associations d’intenter des actions collectives contre les pratiques abusives observées sur certains marchés ».
Depuis plus de cinq ans, les gouvernements qui se sont succédé ont tous promis d’introduire dans notre droit un mécanisme de recours collectif. Mais, jusqu’à présent, aucun de ces engagements n’a été tenu.
Je rappelle également pour mémoire le nombre de rapports commis sur la question : le rapport Martineau, en 2005, le rapport Attali puis le rapport Coulon, en 2008, et j’en oublie probablement, et finalement le rapport Béteille-Yung que nous avons préparé pour la commission des lois.
J’ajoute que plusieurs États de l’Union européenne ont déjà mis en place des dispositifs de recours collectif : en 2005, l’Allemagne, qui est d’ailleurs en train de réviser sa législation afin de tirer tous les enseignements de la réforme, l’Angleterre et le Pays de Galles, en 2000, l’Italie, en 2009, les Pays-Bas, en 2005, le Portugal dès 1995 et la Suède en 2002.
Pour sa part, la Commission européenne a entamé une réflexion, au sujet de laquelle je suis moins enthousiaste que vous, monsieur le secrétaire d’État. Deux tentatives coexistaient sous la Commission précédente, l’une émanant du commissaire au marché intérieur, l’autre du commissaire à la santé. C’était sans doute une de trop ! Et, au sein de la nouvelle Commission, la question a fait l’objet d’un certain flottement.
Il est de l’intérêt de notre pays de se doter d’une législation forte qui correspond à ses aspirations et à ses souhaits. Cela nous permettra de négocier à Bruxelles une législation communautaire qui nous convienne.
Lors des dernières assises de la consommation, le 26 octobre, vous vous êtes déclaré favorable, monsieur le secrétaire d’État, à la mise en place d’une action de groupe, mais vous avez subordonné son introduction à cinq conditions. Cela fait malgré tout beaucoup !
M. Hervé Novelli,secrétaire d'État. Ces conditions sont celles de la réussite ! Ne vous y trompez pas, monsieur le sénateur !
M. Richard Yung. Je citerai notamment la fin de la crise économique, dont la date est évidemment indéterminée, la réorganisation du mouvement consumériste, la transposition de la directive de 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale.
Mme Lagarde elle-même est réticente, si nous avons bien compris, sans doute parce qu’elle conserve en mémoire une certaine expérience américaine. On connaît les nombreuses dérives qu’a connues le système américain. Mais, précisément, je crois que ce nous proposons répond aux critiques adressées à juste titre au modèle américain.
Notre législation en la matière m’apparaît insuffisamment protectrice. L’effectivité du droit à réparation dans les petits contentieux est faible, tandis que l’action en représentation conjointe, née d’une bonne intention, s’est révélée inefficace : la procédure demeure lourde et coûteuse du fait de frais d’avocat élevés au regard du montant du préjudice.
Les victimes doivent ainsi intenter individuellement leurs actions, multipliant les recours devant des juridictions différentes et engorgeant les tribunaux.
Je rappelle ici les termes de l’article 1382 du code civil, qui constitue un principe pour les citoyens et les consommateurs et le fondement de notre action : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».
Les recours collectifs, ou class action, se sont développés aux États-Unis dans les années cinquante et soixante, mais dans un domaine tout à fait étranger à la consommation, sur le front des droits civiques, dans le cadre de la lutte contre les discriminations, et elles correspondent à une revendication historique de la gauche américaine. C’est Ralph Nader, l’inventeur, en quelque sorte, du mouvement consumériste, qui a utilisé cet outil de la lutte pour les droits civiques et l’a appliqué au droit de la consommation.
En France, de nombreuses associations de consommateurs plaident depuis plusieurs années pour la mutualisation des coûts et des risques par l’introduction, dans notre législation, du recours collectif. Leurs revendications sont d’autant plus légitimes que certaines procédures judiciaires précédemment évoquées - l’affaire du cartel des opérateurs de téléphonie mobile ou l’affaire Vivendi -, ont une nouvelle fois mis en lumière les lacunes du droit français.
Ainsi, dans l’affaire Vivendi, les actionnaires français s’estimant lésés ont été contraints de se joindre à une class action ouverte devant le tribunal de Manhattan pour pouvoir défendre leurs droits. Avouez que c’est là une fuite regrettable tant pour la justice française que pour eux !
M. René Garrec. C’est la fuite des capitaux !
M. Richard Yung. Fuite des capitaux ou des actionnaires, je ne sais, mais c’est en tout cas une fuite du droit !
L’introduction dans notre droit d’une procédure de recours collectif permettrait d’éviter que des particuliers ne soient contraints de faire appel à la justice américaine.
Nous avons donc déposé, dès avril 2006, avec mon excellente collègue Nicole Bricq, une proposition de loi tendant à l’introduction du recours collectif dans le droit français. Celle-ci étant devenue caduque en 2009 du fait du règlement du Sénat, nous l’avons redéposée en février 2010.
Nous sommes bien sûr conscients que notre texte peut encore être amélioré. Celui-ci a été rédigé il y a quatre ou cinq ans et notre réflexion a entre-temps évolué, si bien qu’il existe une importante marge d’amélioration. Mais nous avons redéposé ce texte afin de susciter un débat sur la question. Si nous ne l’avions pas fait, la présente discussion n’aurait pas pu avoir lieu.
Nous avons souhaité nous inscrire dans le prolongement des efforts entrepris pour démocratiser l’accès à la justice, comme la loi Neiertz de 1992.
Je rappelle que, en 2007, le programme socialiste pour l’élection présidentielle prévoyait l’ouverture de la possibilité de mener des actions de groupe. L’introduction d’une procédure de recours collectif permettra de démocratiser l’accès à la justice, de restaurer la confiance entre citoyens et professionnels et de renforcer les nécessaires contre-pouvoirs.
Un citoyen n’est plus seulement un consommateur passif ; il doit devenir un « consommacteur ». Dans une société marquée par le désengagement et le repli sur soi, l’action de groupe pourra restaurer la confiance dans l’action collective.
Je l’ai dit, le dispositif que nous avons conçu n’est pas parfait, mais notre réflexion a été guidée par la nécessité de créer une procédure équilibrée et compatible avec la tradition juridique française.
Nous sommes favorables à ce que le champ d’application de ce dispositif soit large. En effet, s’il est limité au seul secteur de la consommation, les droits des citoyens se trouveront restreints dans d’autres domaines. Pourquoi priver les victimes d’un dégât environnemental de la possibilité d’intenter une action en justice, alors que le consommateur de nouvelles technologies de l’information et de la communication serait, lui, dédommagé du préjudice résultant de la défectuosité de son téléphone ? À mon avis, l’ouverture du recours collectif aux victimes d’un préjudice matériel en matière d’environnement ou de santé permettra de sortir de la problématique consumériste.
Nous avons renvoyé la définition du champ d’application du dispositif à un décret en conseil des ministres, afin de faciliter son adaptation au fil du temps. D’ailleurs, la même démarche avait été suivie en matière d’action en représentation conjointe.
Dans notre rapport, nous proposons de limiter le champ de l’action de groupe à la consommation, au droit de la concurrence et au droit financier et boursier. C’est là, à mon sens, une délimitation claire, sans être trop restrictive. En outre, nous prévoyons une clause de revoyure à trois ans.
Par ailleurs, nous entendons réserver l’initiative du recours collectif aux associations agréées, qui devront être mandatées par au moins deux personnes. Nous ne souhaitons pas que les cabinets d’avocats puissent engager directement une action : il convient d’éviter les dérives procédurières, ainsi que d’éventuels chantages juridiques.
Notre collègue Laurent Béteille a insisté sur la nécessité de limiter l’initiative aux seules associations nationales et de permettre à plusieurs associations d’engager ensemble une action. Nous approuvons tout à fait cette remarque.
En outre, M. Béteille considère que la sollicitation publique des mandats risquerait de porter atteinte à l’image et à la réputation des entreprises avant même que leur responsabilité ait été reconnue. Lors des auditions, je me suis rendu compte que c’est le principe même du mandat qui pose problème. Il serait donc préférable de renoncer à l’obligation de recueillir des mandats pour déclencher une procédure.
Enfin, nous proposons que les actions de groupe relèvent de la compétence d’un nombre limité de tribunaux de grande instance. Il s’agit non pas de spécialiser les juges, comme cela a été fait en matière de propriété industrielle, mais simplement de retenir des tribunaux dont le greffe est suffisamment étoffé.
Pour ce qui concerne la procédure en tant que telle, nous suggérons qu’elle se déroule en deux temps, comme cela a déjà été exposé.
Au cours de la première phase, le juge de première instance examinerait la recevabilité et l’opportunité du recours introduit par une association agréée. Il vérifierait notamment l’existence d’un préjudice de masse et identifierait la faute du défendeur, avant de se prononcer sur la responsabilité du professionnel.
Cette première décision pourrait faire l’objet d’un recours. Cela constitue une garantie, monsieur le secrétaire d'État, même si la procédure risque de s’en trouver rallongée d’un ou même de deux ans. Nous devrions d’ailleurs également envisager un droit d’information du procureur de la République : dans la mesure où ce dernier défend l’intérêt général, il doit pouvoir s’exprimer.
Une fois cette décision passée en force de chose jugée, le juge procéderait à l’évaluation individuelle des préjudices de chaque victime ou de chaque famille de victime. C’est le principe de l’opt-in, que nous avons retenu pour des raisons qui ont déjà été explicitées. Nous éviterons ainsi les dérapages qui peuvent être reprochés au système américain.
Concernant la procédure, nous avons tenu compte de votre observation relative à la médiation, monsieur le secrétaire d'État. Nous prévoyons en effet une phase de médiation. Certes, comme le MEDEF, vous demandez qu’elle intervienne en amont de la procédure… (M. le secrétaire d’État s’exclame.) Je dis cela sans mauvaise intention aucune, monsieur le secrétaire d’État ! Pour notre part, nous prévoyons que la médiation prenne place, de façon optionnelle, entre les deux phases de la procédure.
Enfin, après réflexion, je pense qu’une indemnisation directe des victimes par l’entreprise serait préférable à une répartition des dommages et intérêts par les associations.
Contrairement au sentiment qui a pu être donné par M. le rapporteur ou par M. le secrétaire d’État, je crois qu’un très large accord existe sur l’ensemble de ce dossier, qu’il s’agisse de l’architecture du dispositif ou des principes retenus. Nous sommes prêts à modifier notre proposition de loi sur un certain nombre de points pour prendre en compte les recommandations du groupe de travail, qui a vraiment œuvré au fond, notamment en auditionnant de nombreuses personnes.
Pour ma part, je suis tout à fait disposé à élaborer avec M. Béteille dans un délai raisonnable un texte commun, sur la base de la présente proposition de loi, améliorée de toutes les propositions qui ont été formulées. L’échéance pourrait être fixée à la fin de l’année. (M. le secrétaire d’État s’exclame.)
Pourquoi attendre plus longtemps encore, monsieur le secrétaire d'État ?
Parmi les soixante-cinq personnes auditionnées, seul le représentant du MEDEF s’est déclaré hostile à un tel dispositif. La politique de la France ne se fait tout de même pas à la corbeille !
Nous sommes sur le point d’aboutir, toutes les conditions sont réunies pour cela. Tel est en tout cas notre sentiment, ainsi que celui, me semble-t-il, de M. Béteille. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
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