Économie et finances

Le 24 octobre, j’ai fait adopter par la commission des affaires européennes du Sénat une proposition de résolution européenne sur l’Union bancaire.

Lancé à l’occasion du Conseil européen des 28 et 29 juin derniers, le chantier de l’Union bancaire vise à « briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États ». Entre octobre 2008 et octobre 2011, les États membres de l’UE ont dû mobiliser 4.500 milliards d’euros en aides et garanties publiques à leurs banques. Sur ce total, 1.600 milliards d’euros ont effectivement été utilisés.

Il comprend quatre volets :

• la supervision unique des banques de la zone euro ;
• la réforme des règles prudentielles applicables aux banques européennes ;
• l’harmonisation des cadres nationaux de résolution des défaillances bancaires ;
• le renforcement des systèmes de garantie des dépôts bancaires.

La supervision unique des banques de la zone euro constitue le principal pilier de l'Union bancaire. Le 12 septembre dernier, la Commission européenne a présenté une proposition législative tendant à créer un mécanisme de surveillance unique (MSU) pour les banques de la zone euro. Les contours de ce dispositif ont été précisés lors du conseil européen extraordinaire des 18 et 19 octobre derniers. Les chefs d’État et de gouvernement ont également fixé le calendrier de son entrée en vigueur (d’ici au 1er janvier 2013) et de sa mise en œuvre opérationnelle (courant 2013). D’après la Banque centrale européenne (BCE), c’est son entrée en vigueur et non sa mise en œuvre qui ouvrira la voie à la recapitalisation directe des banques par le Mécanisme européen de stabilité (MES).

Le MSU sera créé au sein de la BCE. Concrètement, la supervision des banques relèvera d’un comité de surveillance distinct du conseil des gouverneurs (organe définissant la politique monétaire de la zone euro).
Afin d’éviter tout conflit d’intérêt, il importe, à mon sens, d’assurer l’indépendance institutionnelle et fonctionnelle entre supervision bancaire et politique monétaire. Le fait de confier au conseil des gouverneurs la responsabilité ultime des décisions en matière de supervision est en effet problématique.
Il conviendrait aussi de préciser le fonctionnement de la supervision européenne et l’autorité du superviseur européen sur les superviseurs nationaux.
S’agissant du mode de gouvernance du MSU, il serait notamment opportun de prévoir la présence, au sein du comité de surveillance, de personnalités extérieures qui pourraient être d’anciens professionnels.
La question du champ d’application est également primordiale. Toutes les banques de la zone euro, indépendamment de leur taille, devraient être soumises à la supervision unique. C’est une condition nécessaire de son efficacité. À cet égard, je me réjouis que l’Allemagne ait finalement accepté que les 6.000 banques de la zone euro, y compris les banques régionales allemandes, soient couvertes par le MSU (pour les banques régionales, le superviseur national pourra faire le travail au nom du superviseur européen). Je propose d’aller plus loin en confiant à la BCE la mission de superviser, à terme, les sociétés d’assurance ainsi que l’ensemble des chambres de compensation (organismes chargés d'assurer la compensation des produits dérivés de gré à gré).
Quant au contrôle démocratique de la supervision bancaire européenne, il doit être aussi important que celui de la politique monétaire. Partant, je suggère d’associer les parlements nationaux à ce contrôle en créant, au sein de la conférence interparlementaire prévue par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), un sous-comité dédié à la zone euro qui serait chargé de contrôler le MSU.

Le superviseur européen devra notamment veiller au respect des nouvelles règles prudentielles applicables aux banques européennes. Prévues par le paquet législatif dit « CRD IV », ces dernières visent à garantir que les banques détiennent des fonds propres suffisants, tant en quantité qu’en qualité, pour résister à de futurs chocs. À mon initiative, le Sénat s’est déjà prononcé, en mars dernier, sur cette réforme. Les négociations entre le Parlement européen et le Conseil doivent aboutir rapidement afin de fournir à l’Union bancaire un corpus règlementaire unique tout en préservant la place des établissements bancaires européens dans le financement de l’économie.
Cette nouvelle réglementation sera applicable à toute l’Union européenne. D’où la nécessité de renforcer le rôle de l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui est l’instance de régulation bancaire des vingt-sept États membres. La Commission européenne propose de lui confier la mission d’établir un manuel uniforme des pratiques de supervision. Je propose que ce dernier inclue la surveillance de la gouvernance des banques et des politiques de rémunération.

\Troisième enjeu de l’Union bancaire : l’harmonisation des mécanismes nationaux de gestion des crises bancaires. Il importe que la proposition de directive présentée en juin dernier par la Commission européenne soit adoptée très rapidement afin, notamment, de permettre la contribution des créanciers privés à la restructuration des établissements en difficulté. À terme, il faudra doter la zone euro d’une véritable autorité de résolution des défaillances bancaires.

Enfin, l’Union bancaire devra reposer sur un quatrième pilier : le renforcement des systèmes de garantie des dépôts bancaires. Engagée en 2010, cette réforme achoppe sur la question de la mutualisation des fonds nationaux de garantie (possibilité pour les fonds ayant épuisé leurs ressources d’emprunter auprès des autres systèmes nationaux).

Au-delà de ses aspects techniques, la création d’une union bancaire européenne poursuit des objectifs simples : mettre les banques au service de l’économie réelle, prévenir les faillites bancaires et faire en sorte que l’argent des contribuables et des épargnants ne soit pas utilisé pour renflouer les banques en difficulté.

La commission des finances, dont je suis membre, examinera ma proposition de résolution le mercredi 14 novembre.