Économie et finances

Le 12 février, après six jours de débats, le Sénat a adopté le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises.

Ce texte constitue le volet législatif du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), qui est le fruit d’un long processus de co-construction avec les entreprises. À l’automne 2017, six groupes de travail composés de parlementaires et de chefs d’entreprise avaient été missionnés par le Gouvernement pour réfléchir à plusieurs thèmes. J’ai ainsi eu le plaisir de travailler avec l’artisan boulanger Éric KAYSER sur le thème de la conquête de l’international. Cette première phase de consultation avait été suivie d’une consultation publique en ligne et d’une concertation avec les organisations syndicales et les fédérations professionnelles.

Le PACTE part d’un double constat. Premièrement, nos entreprises peinent à croître à la même cadence que leurs homologues européennes. La France compte 5.800 entreprises de taille intermédiaire (ETI), contre 12.500 en Allemagne. Or, ce sont ces entreprises qui créent le plus d’emplois (300.000 emplois nets entre 2009 et 2015), qui ont les moyens d’innover, de se digitaliser et d’aller à la conquête de nouveaux marchés. Deuxièmement, notre vision du rôle de l’entreprise dans la société est datée. L’entreprise est souvent perçue comme uniquement destinée à générer du profit, et son intérêt comme nécessairement opposé à celui des salariés.

Adopté par l’Assemblée nationale le 9 octobre dernier, le projet de loi dit « PACTE » poursuit trois objectifs principaux : libérer les entreprises afin de leur permettre de grandir, d’embaucher et d’exporter ; faciliter l’accès des entreprises à des financements diversifiés et leur donner les moyens d’innover ; replacer les entreprises au centre de la société et favoriser le partage de la valeur ajoutée entre l’entreprise et les salariés.

Avant d’être discuté en séance publique, ce texte de 196 articles a été examiné par une commission spéciale, dont je suis vice-président. Vingt articles ont fait l’objet d’une procédure de législation en commission (LEC), selon laquelle le droit d’amendement des sénateurs et du Gouvernement s’exerce en commission.

Défendu par le ministre de l’économie et des finances, Bruno Le Maire, et sa secrétaire d’État, Agnès Pannier-Runacher, le projet de loi comprend huit principaux volets.

1) Facilitation de la création d’entreprise

• Création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises (ce guichet remplacera progressivement les sept réseaux de centres de formalités) ;
• Mise en place d’un registre général dématérialisé des entreprises (ce registre regroupera progressivement les informations actuellement contenues dans le registre national du commerce et des sociétés, le répertoire national des métiers et le registre des actifs agricoles) ;
• Modernisation du dispositif d’annonces judiciaires et légales (habilitation des services de presse en ligne à publier des annonces, extension de la tarification au forfait, réduction progressive de la tarification des annonces, etc.) ;
• Suppression de l’obligation de stage préalable à l’installation des artisans (l’objectif est de placer sur un pied d’égalité les artisans et les autres travailleurs indépendants) ;
• Obligation, pour le chef d’entreprise, de déclarer l’activité de son conjoint travaillant au sein de l’entreprise (l’objectif est de permettre aux conjoints d’être protégés et couverts par un statut : conjoint collaborateur, conjoint associé ou conjoint salarié).

2) Simplification de la croissance des entreprises

• Allègement et simplification des obligations liées aux seuils d’effectifs (regroupement des seuils autour des niveaux de 11, 50 et 250 salariés ; maintien à 200 salariés du seuil pour l’obligation de mise à disposition d’un local syndical dans l’entreprise ; maintien des seuils d’effectifs issus de la réforme du code du travail ; harmonisation du mode de calcul des effectifs ; fixation à cinq ans du délai à l’issue duquel le seuil est considéré comme effectivement franchi ; etc.) ;
• Modernisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie (les CCI pourront proposer des services payants plus individualisés et plus adaptées aux besoins des entreprises ; elles disposeront également d’une plus grande flexibilité dans leur recrutement) ;
• Relèvement des seuils de certification légale des comptes au niveau des seuils européens ;
• Réduction à quatre semaines de la durée des soldes (l’accroissement de la visibilité des soldes permettra aux commerçants de générer un chiffre d’affaires plus important sur la période) ;
• Suppression de l’obligation de compte bancaire dédié à l’activité professionnelle pour les micro-entreprises réalisant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5.000 euros (cette obligation s’appliquera aux micro-entrepreneurs ayant dépassé le seuil de 10.000 euros pendant deux années consécutives).

3) Facilitation du rebond des entrepreneurs

• Encouragement du recours aux procédures du rétablissement professionnel et de la liquidation judiciaire simplifiée ;
• Clarification et simplification du droit des sûretés (suppression des sûretés inutiles ; renforcement de certaines sûretés) ;
• Amélioration de la prévention des difficultés des entreprises (l’objectif est de permettre une action plus rapide et mieux informée des services de l’État chargés de l’accompagnement des entreprises en difficulté ; échanges d’informations entres les services de l’État chargés de l’accompagnement des entreprises en difficulté).

4) Amélioration du financement de la croissance des entreprises

• Réforme de l’épargne retraite (création d’un régime de droit commun à l’ensemble des produits d’épargne retraite : généralisation de la gestion dite « pilotée », liberté de sortie en capital ou en rente lors du départ à la retraite, portabilité des droits, possibilité de débloquer son épargne en vue de l’acquisition de la résidence principale, etc.) ;
• Modernisation du contrat d’assurance vie euro-croissance, qui offre aux assurés une sécurité de l’investissement à l’échéance et une espérance de rendement supérieure aux contrats en euros ;
• Renforcement de la contribution de l’assurance-vie au financement de l’économie (obligation, pour les assureurs, de présenter au moins une unité de compte investissement socialement responsable, solidaire ou verte) ;
• Amélioration de l’attractivité de la place financière de Paris (simplification du cadre réglementaire pour les entreprises internationales et leurs salariés travaillant en France) ;
• Création d’un cadre juridique des offres de jetons virtuels, qui sont des levées de fonds en cryptomonnaies faisant appel à la technologie des « chaînes de blocs » (possibilité, pour l’Autorité des marchés financiers, de délivrer un visa aux acteurs respectant des critères de protection des épargnants) ;
• Modernisation de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, qui est le premier acteur financier public (transformation de la commission de surveillance en organe délibérant, transfert de la supervision à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution) ;
• Renforcement du PEA-PME (éligibilité des titres émis dans le cadre du financement participatif) et la création d’un PEA jeunes ;
• Simplification des conditions d’accès à l’agrément « entreprise solidaire d’utilité sociale » (l’objectif est d’encourager le financement d’entreprises de l’économie sociale et solidaire).

5) Préparation de l’avenir

• Simplification des autorisations pour les chercheurs souhaitant créer ou participer à la vie d’une entreprise (l’objectif est de dynamiser les liens entre la recherche publique et le secteur privé) ;
• Amélioration de la protection des inventions des entreprises (modernisation du certificat d’utilité ; création d’une procédure administrative d’opposition aux brevets ; création d’un examen a priori du critère d’inventivité des brevets) ;
• Élargissement du champ d’expérimentation des véhicules autonomes ;
• Cession de participations de l’État dans le groupe Aéroports de Paris (ADP), La Française des jeux (FDJ) et ENGIE, accompagnée d’un renforcement du pouvoir de régulation de l’État (le produit tiré de cette cession sera affecté au Fonds pour l’innovation et l’industrie à hauteur de 10 milliards d’euros; le rendement annuel de ce fonds – 250 millions d’euros – financera l’innovation de rupture dans les domaines de l’intelligence artificielle [diagnostic médical, audit des algorithmes, stockage d’énergie], de la mobilité, de la santé et de la cybersécurité; ce fonds « préfigurera un fonds pour l’innovation de rupture européen, qui devrait associer l’Allemagne et d’autres grands États européens »).

6) Défense des entreprises

• Extension de la possibilité de recourir à des actions spécifiques, qui permettent à l’État de conserver un certain contrôle sur les entreprises stratégiques ;
• Réforme de la procédure d’autorisation préalable d’investissements étrangers en France (élargissement des secteurs concernés, renforcement des pouvoirs d’injonction du ministre de l’économie et des finances, durcissement des sanctions) ;
• Création d’une délégation parlementaire à la sécurité économique.

7) Amélioration du partage de la valeur

• Développement de l’épargne salariale (suppression du forfait social dans les entreprises de moins de 50 salariés pour les sommes versées au titre de l’intéressement et de la participation ; exonération de forfait social des versements au titre de l’intéressement dans les entreprises entre 50 et 249 salariés ; création d’un nouveau taux dérogatoire de forfait social fixé à 10% pour les versements de toutes les entreprises sur les fonds d’actionnariat salarié ; obligation, pour les branches, de négocier, d’ici au 31 décembre 2020, des accords-types d’intéressement et/ou de participation ainsi que la mise en place de plans d’épargne interentreprises; facilitation de la mise en place du plan d’épargne retraite collectif; etc.) ;
• Développement de l’actionnariat salarié (extension du champ des opérations soumises à obligation d’offre réservée aux salariés ; réduction du forfait social pour l’abondement employeur ; possibilité d’abondement unilatéral par l’employeur ; etc.).

8) Redéfinition de la raison d’être des entreprises

• Renforcement de la prise en considération des enjeux sociaux et environnementaux dans la stratégie et l’activité des entreprises (inscription dans le code civil de la notion jurisprudentielle d’intérêt social ; possibilité, pour les sociétés qui le souhaitent, de se doter d’une raison d’être dans leurs statuts ; création d’un statut d’entreprise à mission) ;
• Création de fonds de pérennité économique, qui recueilleront les actions d’une ou plusieurs entreprises transmises de manière irrévocable et gratuite par ses fondateurs (ce nouveau statut de fondation est destiné à assurer un actionnariat stable dans une ou plusieurs entreprises) ;
• Renforcement de la présence d’administrateurs salariés dans les grandes entreprises et les organismes régis par le code de la mutualité (passage de un à deux administrateurs salariés pour les conseils d’administration comptant plus de huit administrateurs non-salariés, contre douze aujourd’hui) ;
• Obligation, pour les entreprises cotées, de communiquer chaque année les écarts entre la rémunération des dirigeants et le salaire moyen et médian des salariés (la publication d’un ratio d’équité contribuera à une responsabilisation accrue des pratiques salariales des entreprises) ;
• Renforcement de l’égalité femmes-hommes dans les entreprises (durcissement des sanctions, application du principe de parité dans la désignation des membres de la direction générale ou du directoire).

De nombreuses modifications ont été apportées au texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Les dispositions relatives à la privatisation de La Française des jeux ont été supprimées en commission spéciale, au motif que le Gouvernement n’aurait pas apporté de précisions suffisantes s’agissant, d’une part, du périmètre des droits exclusifs confiés à l’opérateur et, d’autre part, de la redéfinition de la régulation du secteur.
M. Le Maire a déclaré, à juste titre, qu’« il ne revient pas à l’État de commercialiser les jeux de hasard », étant donné que le PMU et les casinos sont privés. La seule conséquence directe de la privatisation de la FDJ sera la perte du dividende perçu chaque année par l’État (environ 90 millions d’euros en 2018). Ce dernier continuera de percevoir des recettes fiscales conséquentes(près de 3,5 milliards d’euros par an).
Parallèlement à la privatisation, le Gouvernement a prévu une réforme de la fiscalité des jeux (voir infra) ainsi qu’un renforcement des pouvoirs de contrôle de l’État sur l’ensemble du secteur des jeux d’argent et de hasard (FDJ, PMU, paris sportifs en ligne, casinos), qui se traduira notamment par la mise en place d’une autorité de régulation unique et la définition de nouvelles sanctions. Le pouvoir réglementaire continuera à définir les gammes de jeux autorisées, tandis que l’autorité de régulation déterminera les jeux autorisés dans la gamme définie par l’État en fonction du taux de retour aux joueurs déterminé par arrêté.
Il est également à noter que l’État demeurera actionnaire de la FDJ à hauteur d’environ 20%, l’objectif étant de garantir le financement des associations d’anciens combattants (Gueules cassées). De plus, le maintien du loto du patrimoine figurera dans la convention qui sera signée entre l’État et la future société d’exploitation de la FDJ.

En séance publique, une majorité très hétéroclite de sénateurs (LR, centristes, radicaux, socialistes, communistes, etc.) a supprimé les dispositions relatives à la privatisation du groupe Aéroports de Paris. Ce faisant, la Haute assemblée a rayé d’un trait de plume toutes les améliorations que la commission spéciale avait apportées, à l’initiative du rapporteur, au dispositif adopté par l’Assemblée nationale: possibilité, pour l’État, de révoquer les dirigeants d’ADP en cas de manquement d’une particulière gravité aux obligations légales et réglementaires de la société ; réexamen tous les dix ans – et non au bout de trente-cinq ans – des dispositions du cahier des charges et de leur mise en œuvre ; faculté, pour l’État, de fixer unilatéralement les principales dispositions d’un contrat pluriannuel de régulation économique (CRE) en cas d’échec des négociations avec ADP ; etc.
En réponse aux arguments avancés par les opposants au Gouvernement, M. Le Maire a opportunément rappelé que le gouvernement de Lionel Jospin est le « gouvernement qui a le plus privatisé depuis trente ans ». Il a également rappelé que l’ancien candidat LR à l’élection présidentielle, François Fillon, avait plaidé pour une « reprise des privatisations » s’agissant des entreprises où, pour l’État, « cela ne sert strictement à rien » de détenir des participations en termes d’influence sur la stratégie de l’entreprise.
Le ministre a, par ailleurs, indiqué que l’opération relative à ADP n’est pas une « privatisation sèche », mais «  une délégation de service public de soixante-dix ans, au terme de laquelle l’État retrouvera, en intégralité, la possession de cet actif stratégique, qu’il n’a pas, aujourd’hui, au titre de la loi de 2005 ». L’objectif est de créer « un champion mondial de la gestion des infrastructures aéroportuaires ». L’État n’a pas vocation à demeurer au capital d’un groupe dont les revenus sont constitués à 73% de recettes liées aux boutiques, aux hôtels et au développement international.
Pour ce qui concerne les dividendes d’ADP, ils ne sont pas réguliers d’une année sur l’autre. Ils ne garantissent donc pas le financement stable et pérenne de l’innovation de rupture, contrairement au Fonds pour l’innovation et l’industrie, dont le rendement annuel s’élèvera à 2,5% (i.e. 2,5 milliards d’euros au bout de dix ans).
Quant à la comparaison avec les autoroutes, elle n’est pas opportune dans la mesure où l’opération relative à ADP est assortie d’un contrat de régulation économique prévoyant la révision, tous les cinq ans, des redevances aéroportuaires (« les tarifs ne pourront pas être fixés sans l’accord de l’État »). De plus, l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) rendra un avis sur le coût moyen pondéré du capital, ce qui n’est pas prévu dans le cas des autoroutes. Autre garde-fou: le cahier des charges prévoit que l’État aura la possibilité de contrôler le niveau des investissements du futur concessionnaire (ex : aménagement du terminal 4).
Enfin, le locataire de Bercy a précisé que les missions régaliennes (contrôle des biens et des personnes) continueront d’être exercées par la police aux frontières ou par les douanes, comme c’est le cas aujourd’hui.
En prévoyant des « garanties substantielles », le Gouvernement a donc tiré les leçons des erreurs commises dans le passé.

La majorité sénatoriale a également supprimé plusieurs dispositions relatives à l’objet social des entreprises, dont la possibilité, pour les sociétés, de se doter d’une raison d’être. Le rapporteur considère, à tort, que ces dispositions - inspirées du rapport de Nicole Notat et Jean-Dominique Senard - feraient « peser un risque juridique et contentieux important sur les sociétés de toute taille ».

Parmi les autres dispositions supprimées par la majorité sénatoriale figurent la suppression de l’obligation de stage préalable à l’installation des artisans, la réforme de la gouvernance de Business France, l’assouplissement du régime du prêt inter-entreprises, l’examen a priori de l’activité inventive, plusieurs dispositions relatives aux expérimentations (autoconsommation collective, opérations de recensement, bail à réhabilitation), la création d’une délégation parlementaire à la sécurité économique ainsi que la mise en place d’un dispositif de suivi et d’évaluation (création d’un comité d’évaluation chargé du suivi de l’application et de l’évaluation de la loi; transmission des travaux du comité d’évaluation à un comité de pilotage associant des parlementaires, des experts et des parties prenantes de la réforme; remise au Parlement d’un rapport relatif à plusieurs thématiques).

Outre les privatisations et l’objet social des entreprises, les principaux points de désaccord concernent :

• le relèvement de 200 à 250 salariés du seuil pour l’obligation de mise à disposition d’un local syndical dans l’entreprise (cette disposition est un mauvais message envoyé aux salariés et aux organisations syndicales) ;
• le relèvement à 100 des seuils fixés à 50 salariés dans le code du travail (cette disposition aurait notamment pour effet de modifier en profondeur les règles relatives au licenciement économique, à la durée du travail, à la formation professionnelle, à la sécurité et aux conditions de travail) ;
• l’alignement de l’ensemble des taux dérogatoires de forfait social sur le nouveau taux de 10% instauré par la LFSS pour 2019 pour les versements sur l’actionnariat salarié (le Gouvernement propose de maintenir le taux de 16% pour les fonds d’épargne salariale investis dans les PME et ETI).

Une cinquantaine de nouveaux articles ont été insérés dans le texte adopté par les députés: adaptation de certaines interdictions en matière de mise à disposition et d’usage de certains produits en plastique ; suppression de l’interdiction, à compter du 1er janvier 2022, de la fabrication, du stockage et de la circulation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées dans l’UE ; autorisation, sous conditions, de l’ouverture des commerces de détail alimentaire le dimanche après-midi dans les zones commerciales et les zones touristiques ; plusieurs dispositions relatives au réseau des CCI ; création d’une procédure administrative permettant de demander la nullité d’un dessin ou modèle ; modification du point de départ du délai de prescription des actions en contrefaçon et imprescriptibilité des actions en nullité des titres de propriété industrielle ; renforcement de l’activité de normalisation ; etc.

Le Sénat a adopté 32 des 69 amendements présentés par le groupe LREM, dont un amendement visant à améliorer les conditions de commercialisation des produits d’assurance (obligation, pour les courtiers d’assurances et les intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement, d’adhérer à des associations professionnelles représentatives agréées par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution).

Par ailleurs, une quarantaine d’amendements gouvernementaux ont été adoptés :

• l’obligation, pour le chef d’une exploitation ou d’une entreprise agricole, de procéder à une déclaration lorsque son conjoint y exerce une activité professionnelle régulière ;
• l’application de la réforme des seuils à ceux issus de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ;
• l’interdiction du démarchage pour les prestataires de services sur actifs numériques n’ayant pas obtenu l’agrément optionnel de l’AMF et les émetteurs de jetons n’ayant pas reçu de visa de l’AMF ;
• la possibilité, pour un jeune majeur rattaché au foyer fiscal de ses parents, d’ouvrir un PEA limité à 10.000 euros de versements ;
• l’autorisation du Gouvernement à conférer à l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) le statut d’autorité administrative indépendante ou d’autorité publique indépendante, ou à rattacher l’ASI à une autorité existante ;
• la modification de la fiscalité applicable aux jeux de loterie et de paris sportifs commercialisés par la FDJ et aux paris sportifs en ligne ;
• la possibilité, pour les actionnaires d’une entreprise, de rétrocéder, s’ils le souhaitent, aux salariés de l’entreprise une partie des plus-values réalisées sur leurs titres au moment de leur cession ;
• la ratification de plusieurs ordonnances, dont celle relative au brevet européen à effet unitaire et à la juridiction unifiée du brevet ;
• l’amélioration de la détection des pratiques anticoncurrentielles.

En revanche, la majorité sénatoriale a rejeté – pour des raisons de forme – l’amendement du Gouvernement visant à soumettre à une autorisation préalable du Premier ministre l’exploitation des équipements de réseaux radioélectriques (amendement dit « Huawei »).

Enfin, il est à noter que plusieurs dispositions ont été adoptées conformes: modification du régime des volontaires internationaux en entreprise (VIE) ; plusieurs dispositions relatives aux experts comptables; réforme de l’agrément « ESUS » ; plusieurs dispositions relatives à la Caisse des dépôts et consignations ; création d’une procédure d’opposition aux brevets ; renforcement de la prévention du jeu des mineurs ; représentation plus équilibrée des femmes dans les fonctions exécutives des sociétés ; transposition du « paquet Marques » ; etc.

La suppression de plusieurs mesures phares du projet de loi m’a logiquement conduit à voter contre le texte issu des travaux du Sénat.

Suite à l’échec de la commission mixte paritaire (CMP), qui s’est tenue le 20 février, une nouvelle lecture aura lieu à l’Assemblée nationale (13-15 mars) et au Sénat (9 et 10 avril). Le dernier mot reviendra aux députés, qui rétabliront l’équilibre initial du texte et que j’encourage à maintenir les améliorations apportées par la Haute assemblée.

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