Le 18 juillet, le Haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye, a remis au Premier ministre ses préconisations en vue de l’instauration d’un système universel de retraite.
Ces préconisations sont « destinées à nourrir le débat politique ». Elles ont été élaborées au terme de dix-huit mois de concertation et de dialogue avec toutes les parties prenantes (organisations patronales et syndicats de salariés représentatifs au niveau interprofessionnel ; représentants des professions libérales ; fédérations des trois fonctions publiques ; représentants des employeurs et des salariés des industries électriques et gazières, de la SNCF, de la RATP, des marins, des clercs et employés de notaires, des artistes-auteurs ; etc.).
Selon le Haut-commissaire, notre système de retraite « reste aujourd’hui injuste, complexe, illisible et inadapté aux défis de demain ». De plus, « il suscite auprès de nos concitoyens de la défiance et de l’inquiétude ».
Au regard de ce constat, M. Delevoye recommande de rétablir la « confiance dans le pacte entre les générations » en procédant à « une véritable refondation de notre système de retraite ». Cette refondation devrait consister en une amélioration du système de retraite par répartition, qui prévoit que les cotisations versées par les actifs d’aujourd’hui financent les pensions des retraités d’aujourd’hui.
Concrètement, le Haut-commissaire propose de remplacer les 42 régimes de retraite actuels par un système en points « fondé sur des règles communes à tous » (salariés du privé et du public, fonctionnaires, indépendants, professions libérales, agriculteurs, parlementaires, etc.). Chaque rémunération ferait l’objet de cotisations permettant d’acquérir des points. Il n’y aurait ainsi plus de « trimestres inutiles » [1]. Un euro cotisé permettrait d’acquérir le même nombre de points, quel que soit le statut professionnel et le moment où il a été cotisé.
Les points s’accumuleraient tout au long de la carrière sur un compte unique de retraite – accessible en ligne – permettant aux assurés de connaître le nombre de points dont ils disposent pour pouvoir choisir le moment de leur départ en retraite.
La valeur du point serait indexée sur la croissance des salaires – plus favorable que l’inflation – et, une fois les points transformés en retraite, les pensions seraient revalorisées selon l’inflation, comme c’est le cas aujourd’hui.
Les assurés acquerraient des droits sur la totalité de leurs revenus d’activité, dans la limite de 120.000 euros bruts annuels, soit trois fois le plafond actuel du régime de base de la sécurité sociale. Les primes des fonctionnaires et des salariés des régimes spéciaux seraient prises en considération dans le calcul de la retraite. De plus, les employeurs et les salariés pourraient « compléter le niveau de retraite par la mise en place de dispositifs collectifs d’épargne retraite ». Il en serait de même pour les indépendants.
M. Delevoye propose que le taux de cotisation des salariés et assimilés soit fixé à 28,12% et partagé, comme aujourd’hui, entre l’employeur (60%) et le salarié (40%). Ce taux de cotisation serait très proche de celui auquel sont déjà soumis les salariés. Il se décomposerait en deux cotisations, à savoir une cotisation plafonnée de 25,31% applicable à toute la rémunération jusqu’à 120.000 euros et une cotisation déplafonnée de 2,81% due sur la totalité des revenus (même au-delà de 120.000 euros). Cette cotisation déplafonnée ne serait pas directement créatrice de droits et participerait au « financement mutualisé et solidaire des dépenses du système de retraite ».
Afin de préserver le modèle économique des travailleurs indépendants, M. Delevoye propose d’aménager leur barème de cotisation (28,12% jusqu’à 40.000 euros de revenus annuels ; 12,94% pour les revenus situés entre 40.000 et 120.000 euros) [2] et de les faire bénéficier d’un abattement forfaitaire appliqué au revenu déclaré, avant prélèvements sociaux [3]. En contrepartie d’une hausse de la cotisation retraite, les indépendants paieraient ainsi moins de CSG.
Conformément à l’engagement du Président de la République, M. Delevoye propose de maintenir à 62 ans l’âge légal de départ à la retraite, c’est-à-dire l’âge minimum à partir duquel il est possible de partir en retraite. Cet âge légal s’appliquerait de façon identique entre salariés du public et du privé pour un métier similaire. Cependant, les personnes ayant eu une carrière longue ou pénible ou présentant une incapacité permanente auraient toujours la possibilité de prendre leur retraite plus tôt. Les militaires et les fonctionnaires ayant des fonctions dangereuses dans le cadre de missions régaliennes conserveraient également la possibilité de bénéficier d’un départ anticipé. Il est par ailleurs à noter que l’engagement des militaires dans le cadre de certaines opérations serait valorisé par des points supplémentaires.
En vue « d’équilibrer le financement des retraites, d’assurer la solidité du système et de garantir, à titre individuel, une retraite satisfaisante », M. Delevoye propose de maintenir un âge du taux plein permettant aux assurés « d’être certains qu’en cas de départ à cet âge, ils bénéficient d’un taux plein représentant le rendement optimal du système » (pension complète). Au début de la réforme, le rendement optimal pourrait être fixé à 5,5% (100 euros cotisés garantiraient le versement de 5,5 euros de retraite par an pendant toute la durée de la retraite). Comme aujourd’hui, le dispositif du taux plein serait assorti d’une décote et d’une surcote. Cette dernière permettrait aux personnes souhaitant travailler au-delà de l’âge du taux plein de bénéficier d’une majoration de leur retraite (+5% par an). L’âge du taux plein évoluerait comme l’espérance de vie [4] et serait le même pour tous, « contrairement à aujourd’hui où il est compris entre 62 et 67 ans en fonction de la durée travaillée, pénalisant ainsi les personnes ayant eu des carrières courtes ou hachées » [5]. Pour la génération 1963, l’âge du taux plein serait fixé à 64 ans, soit l’âge moyen auquel cette génération devrait partir à la retraite d’après les projections actuelles du Conseil d’orientation des retraites [6].
Afin de faciliter la transition entre l’emploi et la retraite, M. Delevoye propose de rénover le cumul emploi-retraite. Comme aujourd’hui, les actifs proches de la retraite auraient la possibilité de diminuer leur activité en passant à temps partiel tout en commençant à toucher une partie de leur retraite. Par ailleurs, les pensionnés pourraient reprendre une activité sans plafond ni limite à compter de l’âge du taux plein tout en acquérant des droits supplémentaires, ce qui n’est actuellement pas possible.
Le système universel offrirait aussi la « possibilité de réinventer tous les dispositifs de solidarité et de les rendre plus justes et plus efficients ». Il prendrait en considération « les aléas de la carrière ou de la vie qui conduisent à des périodes d’interruption d’activité involontaires ». En cas de chômage, de maternité, de maladie ou d’invalidité, les assurés se verraient attribuer des points dont la valeur serait identique à celle des points acquis au titre de l’activité. Financée par l’impôt au travers d’un Fonds de solidarité vieillesse universel, l’acquisition de ces points se traduirait par « une augmentation des droits constitués et une amélioration de la retraite versée au moment du départ » [7].
Par ailleurs, M. Delevoye préconise de fixer le montant minimum de retraite à 85% du SMIC net pour une carrière complète, contre 81% pour les salariés et 75% pour les agriculteurs actuellement. Ce dispositif unique bénéficierait notamment aux personnes – souvent des femmes – ayant durablement travaillé à temps partiel ainsi qu’à celles « ayant régulièrement travaillé sous le SMIC annuel, comme les salariés en situation de précarité (contrats courts, intérimaires), les artisans-commerçants ou les agriculteurs ». Le montant de ce minimum de retraite serait indexé sur l’évolution du SMIC, et non plus sur l’inflation.
En vue d’adapter les droits familiaux aux évolutions de la société, M. Delevoye propose de majorer les points de retraite dès le premier enfant (5% par enfant). Ces points supplémentaires pourraient être partagés entre les parents et seraient par défaut attribués à la mère. Cette mesure permettrait notamment de « revaloriser les droits accordés aux foyers d’un ou deux enfants, peu avantagés dans le système actuel, notamment les familles monoparentales ». Il est également à noter que la majoration applicable aux familles nombreuses pourrait « aller au-delà des droits actuels » (25% pour cinq enfants).
Pour ce qui concerne la réversion, M. Delevoye propose de mettre fin aux inégalités actuelles en créant un dispositif unique permettant de garantir au conjoint survivant un niveau de vie à hauteur de 70% du total des retraites perçues par le couple. Les pensions de réversion des personnes retraitées avant 2025 seraient calculées selon les règles applicables aujourd’hui, y compris si le décès du conjoint intervient après 2025.
Conformément à l’engagement du Président de la République, un nouveau dispositif unique de garantie de droits à retraite pour les aidants serait créé. Il permettrait d’acquérir des points de solidarité au titre des périodes pendant lesquelles un assuré s’occupe d’une personne handicapée, d’une personne âgée en situation de perte d’autonomie ou d’une personne malade [8].
La réforme des dispositifs de solidarité contribuerait notamment à réduire les inégalités de retraite entre les femmes et les hommes. L’écart entre la pension moyenne des hommes et celle des femmes est actuellement de 42%. L’âge du taux plein bénéficierait également aux femmes, qui ne seraient plus dans l’obligation d’attendre 67 ans pour partir à la retraite en raison d’un travail à temps partiel ou d’une carrière courte, comme c’est aujourd’hui le cas pour 19% d’entre elles (contre 10% des hommes).
M. Delevoye recommande de mettre en œuvre le système universel de manière très progressive. Le nouveau système entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 2025. Les droits acquis à cette date seraient conservés à 100%. Ils seraient comptabilisés selon les règles des anciens régimes et transformés en points à l’euro près. La première génération concernée serait celle née en 1963 [9]. Les assurés partis en retraite avant le 1er janvier 2025, y compris ceux des générations nées à compter de 1963 qui bénéficient de dispositifs de départ anticipés, ne seraient pas concernés par la réforme.
Les règles des différents régimes convergeraient progressivement vers les principes du système universel, selon un rythme différent en fonction de leur situation de départ. Il en irait de même pour leurs organisations. Les barèmes de cotisation et les âges de départ dérogatoires qui ne seraient plus justifiés évolueraient également « à des rythmes adaptés aux régimes concernés ». M. Delevoye propose que l’ensemble de ces transitions se fasse « selon un calendrier s’étalant sur une quinzaine d’années et selon des modalités abordées dans les concertations ».
Considérant que le système de retraite « devra être à l’équilibre en 2025 au moment de la mise en place du nouveau système », M. Delevoye recommande au Gouvernement de « proposer les modalités de convergence vers l’équilibre financier en 2025 dans le cadre du projet de loi portant création du système universel » [10]. Ces modalités feraient l’objet d’une concertation avec les partenaires sociaux.
Une fois mis en place, le système universel ne devrait pas « conduire à l’accumulation de déficits qui aboutissent à reporter sans cesse le fardeau sur les générations futures ». À cette fin, M. Delevoye préconise l’instauration d’une « règle d’or d’équilibre », qui devrait « garantir un solde cumulé positif ou nul par période de 5 années avec un horizon de long terme (40 ans) ». De plus, un Fonds de réserve universel – « constitué à partir des réserves actuelles et des éventuels excédents futurs » – prendrait en charge les « déséquilibres financiers susceptibles de résulter de chocs démographiques ou conjoncturels ».
La mise en place et la gestion opérationnelle du nouveau système seraient assurées par une caisse nationale de retraite universelle, dont le conseil d’administration – composé de 13 représentants des assurés et 13 représentants des employeurs et des indépendants – jouerait « un rôle central dans le pilotage des principaux paramètres du système universel »(revalorisation des retraites, revalorisation de la valeur du point, évolution de l’âge du taux plein par génération, taux de cotisation, utilisation des réserves financières).
Une assemblée générale regroupant l’ensemble des assurés et des employeurs aurait « pour mission principale d’émettre un avis, au moins une fois par an, sur les orientations générales proposées par le conseil d’administration en matière de pilotage du système et de qualité du service rendu aux assurés ».
Par ailleurs, chaque année, un conseil citoyen des retraites – composé de 30 personnes renouvelées par moitié tous les ans – remettrait un avis et des propositions au conseil d’administration et au Gouvernement.
Enfin, le Conseil d’orientation des retraites (COR) et le Comité de suivi des retraites (CSR) seraient remplacés par un comité d’expertise indépendant des retraites, « chargé de l’analyse de la situation du système au regard des objectifs financiers et sociaux ».
Pour ce qui concerne les Français établis hors de France, « la mise en place du système universel de retraite n’aura pas d’impact sur les retraités actuels que la pension soit versée en France ou à l’étranger ».
La réforme s’appliquera aux salariés détachés dans les mêmes conditions que pour les salariés travaillant en France. Ces personnes demeurent en effet affiliées au régime français de protection sociale pendant leur séjour à l’étranger. Elles versent leurs cotisations aux régimes obligatoires de base et complémentaires français comme si elles étaient toujours en France. De plus, les périodes de détachement sont prises en considération dans le calcul de la pension de retraite française [11].
La réforme « n’aura aucun impact » sur les expatriés, qui relèvent obligatoirement du régime de protection sociale de leur État de résidence. Pour ce qui concerne les expatriés établis dans l’Union européenne, dans l’Espace économique européen, en Suisse [12] ou dans les pays avec lesquels la France est liée par un accord de sécurité sociale [13], la mise en place du système universel « ne changera rien sur le principe » (chaque pays calcule sa pension et se coordonne avec la France) et « devrait probablement apporter des simplifications dans les échanges (en effet dans un système en points la notion de durée d’assurance tous pays est moins utile) notamment au sein de l’EEE (calcul de la pension communautaire versus pension nationale) » [14].
Par ailleurs, il est à noter que « la mise en œuvre du système universel pourrait avoir un impact » sur l’assurance volontaire vieillesse (AVV) des expatriés. Afin d’acquérir des droits supplémentaires au titre du régime français de retraite par répartition, les expatriés ont la possibilité de s’assurer volontairement contre le risque vieillesse [15]. À cette fin, ils peuvent cotiser à la Caisse des Français de l’étranger (CFE) pour leur retraite de base [16]. Pour ce qui concerne la retraite complémentaire, ils peuvent cotiser à deux organismes équivalents de l’Arrco et de l’Agirc, à savoir la Caisse de retraite des expatriés (CRE) pour tous les salariés et l’Institution de retraite des cadres et assimilés de France et de l’extérieur (IRCAFEX) pour les cadres. Selon le Haut-commissaire, les régimes gérés par la CFE, la CRE et l’IRCAFEX « pourraient être amenés à évoluer comme les régimes de retraite français obligatoires » (passage à un système en points ; mise en place d’un compte unique ; etc.).
Plus largement, la réforme devrait constituer « une forte opportunité pour améliorer les services rendus aux assurés et retraités à l’étranger » (application du principe « Dites-le-nous une fois » ; digitalisation ; etc.).
Selon M. Delevoye, ce « véritable projet de société » est « porteur d’un système de protection sociale renforçant la cohésion sociale ». Il a été salué par plusieurs organisations syndicales, dont la CFDT, qui considère que le « système envisagé, plus contributif et plus juste, doit profiter aux travailleurs les moins favorisés, ceux qui ont les carrières les plus heurtées et les moins dynamiques ».
Le Premier ministre a demandé à la ministre des solidarités et de la santé, Agnès Buzyn, et M. Delevoye d’engager « une première phase d’écoute des réactions des organisations syndicales et patronales sur les préconisations du Haut-commissaire ». À l’issue de cette séquence, Édouard Philippe précisera le calendrier et la méthode de concertation et de préparation du projet de loi mettant en œuvre cette grande réforme sociale.
Vous pouvez lire le rapport de M. Delevoye en cliquant ici.
[1] Trimestres ne donnant pas lieu à augmentation de la retraite car le taux plein est déjà atteint ou les 4 trimestres annuels sont déjà acquis.
[2] La cotisation déplafonnée de 2,81% serait également due par les indépendants.
[3] Cette assiette « brute » se rapprocherait davantage de celle des salariés.
[4] Si l’espérance de vie progresse d’un an, il faudra travailler huit mois de plus seulement.
[5] Pour le Haut-commissaire, « cette option est la seule réellement compatible avec les objectifs du système universel ». À l’inverse, la CFDT ne souhaite pas que l’âge du taux plein soit le même pour tous.
[6] En 2018, l’âge de départ moyen à la retraite était de 63,4 ans.
[7] Actuellement, « les droits acquis peuvent n’avoir en définitive aucun effet sur le niveau de la retraite dès lors que les trimestres acquis au titre de la carrière sont suffisants ».
[8] Aujourd’hui, « les dispositifs existants sont épars, très hétérogènes selon les régimes de retraite, et peu identifiables par les assurés ».
[9] Les générations des assurés dont l’âge légal de départ à la retraite est inférieur à 62 ans seraient décalées. Par exemple, pour ceux dont l’âge légal de départ est de 57 ans, c’est la génération née en 1968 qui serait la première concernée.
[10] Les dernières prévisions du COR montrent qu’à horizon 2025, en l’état des hypothèses actuelles de croissance et de l’évolution de la démographie, le système actuel connaîtrait un solde négatif compris entre 0,3 et 0,6% du PIB à horizon 2025.
[11] Les salariés détachés dans un État où le règlement européen du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale est applicable ou dans un État lié la France par une convention de sécurité sociale sont exonérés du versement de cotisations de sécurité sociale dans cet État. Les salariés détachés dans les autres pays doivent cotiser à la fois en France et dans leur pays de résidence.
[12] Les expatriés établis dans l’UE, dans l’EEE ou en Suisse bénéficient de la coordination européenne des régimes de retraite. Les périodes accomplies dans un autre État sont prises en considération comme si elles avaient été accomplies en France. Chaque État verse la retraite qui lui incombe, après avoir procédé à un double calcul (calcul en fonction de la législation nationale, calcul de la « pension européenne » et versement du montant le plus élevé). Les retraites sont versées dans l’État de résidence.
[13] Les 41 conventions bilatérales qui concernent la retraite prévoient la prise en considération, pour le calcul de la retraite française, des périodes d’activité effectuées dans l’autre État (calcul séparé des retraites ou calcul par totalisation-proratisation). Ces conventions ne concernent pas nécessairement tous les statuts. Certaines ne couvrent que les travailleurs salariés. D’autres couvrent les non-salariés. D’autres encore couvrent les fonctionnaires. S’agissant des personnes ayant exercé une activité dans plusieurs pays avec lesquels la France est liée par une convention, le calcul de la retraite est effectué convention par convention. Toutefois, certaines conventions prévoient la prise en considération des périodes d’assurance accomplies sur le territoire d’un État tiers, lorsque ce dernier est lié aux deux États contractants par une convention prévoyant une coordination en matière d’assurance vieillesse. Tel est le cas des conventions conclues avec le Brésil, le Canada, l’Inde, le Maroc, la Tunisie et l’Uruguay.
[14] Pour ce qui concerne les expatriés établis dans un État non conventionné avec la France, la réforme « n’aura aucun impact spécifique ». Les activités exercées dans l’État de résidence ne sont pas prises en considération dans le calcul de la retraite française. La France verse une retraite calculée sur la base des seules périodes accomplies en France. L’autre État calcule les droits en fonction de sa seule législation. De plus, la retraite attribuée n’est pas forcément versée en dehors de cet État.
[15] L’adhésion à l’AVV se substitue à la possibilité – coûteuse – d’un rachat de trimestres. Cependant, elle ne dispense pas du versement des cotisations dans le pays de résidence. L’affiliation est ouverte à l’ensemble des ressortissants de l’UE, de l’EEE et de la Suisse, qui doivent justifier d’une affiliation préalable à un régime obligatoire français d’assurance maladie pendant une durée minimale de cinq ans. De plus, l’adhésion à l’AVV doit intervenir dans un délai maximum de dix ans à compter du premier jour d’exercice de l’activité à l’étranger. Par ailleurs, les expatriés qui ont été affiliés à un régime obligatoire français d’assurance vieillesse pendant une durée minimale de six mois peuvent adhérer à l’AVV dans un délai maximum de six mois suivant la fin de l’assurance obligatoire.
[16] La CFE ne gère pas elle-même l’assurance vieillesse mais collecte les cotisations pour le compte de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (295,7 millions d’euros en 2017). En 2017, la CFE couvrait 45.487 personnes au titre du risque vieillesse.