Le 3 décembre, je suis intervenu dans la discussion en séance publique des crédits de la mission « Aide publique au développement » du projet de loi de finances pour 2019.
L’an dernier, la France occupait la 5ème place parmi les pays donateurs en volume (11 milliards de dollars, contre 9,6 milliards de dollars en 2016), mais seulement la 12ème place en pourcentage du revenu national brut (0,43%, contre 0,38% en 2016). Afin que la France soit « au rendez-vous du défi du développement », le président de la République a pris l’engagement d’atteindre 0,55% du RNB d’ici à 2022, soit 6 milliards d’euros supplémentaires.
En 2019, les crédits de la mission « Aide publique au développement » connaîtront une hausse historique. Le montant des autorisations d’engagement s’élèvera à 4,5 milliards d’euros, soit une hausse de 68,6% par rapport à 2018. Quant au montant des crédits de paiement, il s’élèvera à 3,1 milliards d’euros, soit une hausse de 14,8% par rapport à 2018.
Ces crédits traduisent les nouvelles orientations de l’APD française, qui ont été fixées par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (8 février 2018) : hausse des dons en faveur des pays les plus défavorisés, à commencer par les 19 pays prioritaires (4 milliards d’euros supplémentaires d’ici à 2022) ; renforcement de la part de l’aide transitant par le canal bilatéral (deux tiers des moyens additionnels d’ici à 2022); doublement du volume d’aide transitant par les organisations non gouvernementales d’ici à 2022 ; hausse des contributions volontaires aux Nations unies (défense du multilatéralisme) ; concentration de l’effort d’APD sur cinq priorités thématiques (zones fragiles ou en crise, éducation, climat, égalité femmes/hommes, santé) ; etc. Ces orientations figureront dans le projet de loi d’orientation et de programmation qui sera présenté au printemps 2019.
Outre les crédits budgétaires, les moyens financiers consacrés à l’APD comprennent les ressources extrabudgétaires issues de la taxe sur les transactions financières (528 millions d’euros en 2019) et de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (210 millions d’euros en 2019). Le produit de ces taxes est affecté au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui finance essentiellement de l’APD multilatérale (Fonds mondial, UNITAID, Partenariat mondial pour l’éducation, Fonds vert, etc.).
La hausse des moyens dédiés à l’APD s’accompagnera d’un renforcement de l’évaluation des actions menées : mise en place d’un observatoire des coûts de l’aide ; présentation d’un rapport annuel d’évaluation devant le Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI) ; etc. Dans son rapport sur la modernisation de la politique partenariale de développement, le député Hervé Berville recommande la création d’une commission indépendante d’évaluation, sur le modèle de celle mise en place par le gouvernement britannique (Independent Commission for Aid Impact).
Après les interventions des rapporteurs et des orateurs des groupes, le Sénat a adopté un amendement minorant de 6,7 millions d’euros les crédits de la mission. Présenté par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, cet amendement tire les conséquences de la révision à la baisse du plafond du montant des contributions des États membres au Fonds européen de développement (FED) pour 2019, qui est intervenue postérieurement au dépôt du projet de loi de finances. Les crédits supprimés ont été transférés vers la mission « Action extérieure de l’État ».
Vous trouverez, ci-dessous, la vidéo et le compte rendu de mon intervention.
M. Richard Yung. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes appelés à débattre de deux programmes : le programme 110, relatif à l’aide économique, et le programme 209, relatif à la solidarité. Le premier représente 960 millions d’euros, le second 1,8 milliard d’euros. Le total dépasse donc 2,7 milliards d’euros.
À ce titre, une première question se pose : pourquoi y a-t-il deux programmes ? Bien sûr, on peut opérer certaines distinctions, mais, en réalité, ces programmes couvrent des activités très similaires. Pour ma part, j’ai un peu de mal à comprendre pourquoi il n’y en a pas qu’un.
J’ajoute que nous ne voyons ici que la partie émergée de l’iceberg. Ces crédits représentent 36 % de l’APD ; les 64 % restants sont ailleurs. Monsieur le ministre, j’ai bien conscience qu’ils ne sont pas perdus : je suis tout à fait serein ! (Sourires.) Mais ils ne figurent pas dans l’enveloppe dont nous débattons au titre de l’aide publique au développement.
En la matière, nous avons dénombré, au total, vingt-quatre programmes budgétaires, c’est-à-dire les deux que j’ai mentionnés et vingt-deux autres, et quatorze ministères compétents. Un tel découpage est quand même une particularité française… En définitive, on n’y comprend rien !
Mes chers collègues, je ne sais si vous avez essayé d’analyser, globalement, la politique d’aide publique au développement menée par la France : c’est tout à fait impossible ! D’ailleurs – plusieurs intervenants l’ont dit –, il y a une multitude de fonds, bilatéraux ou multilatéraux, représentant respectivement 700 millions, 300 millions ou 20 millions d’euros. Notre aide au développement est tout à fait dispersée ; je ne suis pas le premier à le dire, peut-être même s’agit-il d’une banalité, mais, à mon sens, il faudrait se pencher sur la question. (M. le président de la commission des affaires étrangères acquiesce.)
Certains ont demandé un ministère à part entière, ce qui reviendrait à rétablir le ministère de la coopération. C’est le balancier classique de l’histoire : ce ministère a été supprimé, et à présent il est question de le recréer. Pour ma part, je ne suis pas convaincu qu’il s’agisse d’une très bonne idée. Ce qui compte, c’est le contrôle des crédits, et il ne suffit pas de créer un ministère de la coopération pour que ce dernier dispose du pouvoir politique de décider.
Peut-être faudrait-il donner davantage de pouvoirs à l’AFD, dont les responsabilités s’étendent. Mais certains – pas moi ! – estiment qu’elle a déjà trop de pouvoirs et qu’elle échappe en quelque sorte à ses maîtres.
M. Roger Karoutchi. Certes !
M. Richard Yung. Je ne crois pas que ce soit vrai, mais ce n’est peut-être pas non plus une bonne idée de confier tous les crédits à l’AFD.
Monsieur le ministre, il s’agit là d’un problème délicat : excusez-moi de ne pas pouvoir, pour l’heure, vous suggérer une solution.
Les objectifs de l’APD sont bien connus.
Le premier, c’est la lutte contre la radicalisation et le djihad, par notre action non seulement militaire, mais aussi économique, sociale et humanitaire au Sahel. Souvenez-vous de la phrase de Lyautey : quand je construis une école, je libère un bataillon. Aujourd’hui, c’est encore vrai : partout où nous menons des actions de développement, nous aidons à la lutte contre la radicalisation.
Le deuxième objectif, c’est la lutte contre l’émigration illégale. L’action menée à ce titre est peu ou prou la même que la précédente, même si, en la matière, nous avons peut-être un peu moins de succès.
Le troisième objectif, c’est la lutte contre le changement climatique. À cet égard, le verdissement des projets financés par l’AFD mérite d’être salué. Depuis plusieurs années, cette agence a fait un effort considérable pour prendre en compte la question du climat, dans un contexte de sociétés plus ouvertes.
Nous avons déjà évoqué les différents débats habituels, et même classiques. Je pense à la répartition entre les dons et les prêts, question qui revient chaque année. Je sens que le don a le vent en poupe, et c’est peut-être une bonne chose.
M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères. Certainement !
M. Richard Yung. Je pense à la distinction entre le bilatéral et le multilatéral ; pour l’instant, à en croire nos différents débats, le bilatéral semble l’emporter. Beaucoup le soutiennent. Mais, pour ma part, j’estime que le multilatéral a de grands mérites, en particulier lorsqu’il est organisé à l’échelle européenne.
Enfin, monsieur le ministre, je pense à différents débats, que vous connaissez bien, quant aux modes de financement : il s’agit de la taxe sur les billets d’avion et de la taxe sur les transactions financières, la fameuse TTF, dernière laquelle les États de l’Union européenne courent tous depuis de nombreuses années. Où en sont les discussions relatives à la mise en place de la TTF à l’échelle européenne ?
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, les membres du groupe auquel j’appartiens voteront, avec enthousiasme, les crédits de cette mission. (M. le président de la commission des affaires étrangères applaudit.)
M. Jean-Yves Le Drian, ministre. Merci de votre enthousiasme !