Le 27 novembre, le Sénat a adopté le budget 2021 de l’aide publique au développement (APD).
L’an prochain, l’APD poursuivra sa trajectoire ascendante dans la perspective d’atteindre 0,55% du revenu national brut (RNB) en 2022. Le montant des autorisations d’engagement s’élèvera à 5,1 milliards d’euros, soit une baisse de 30% par rapport à 2020. Cette baisse « mécanique » suit une hausse importante des autorisations d’engagement en 2020, qui était liée à la reconstitution de trois grands fonds multilatéraux, à savoir l’Association internationale de développement (AID), le Fonds africain de développement (FAD) et le Fonds vert pour le climat. Pour ce qui concerne le montant des crédits de paiement, il s’élèvera à 4,9 milliards d’euros, soit une hausse de 50% par rapport à 2020.
En 2019, la France occupait la cinquième place parmi les pays donateurs en volume (12,2 milliards de dollars, contre 9,6 milliards de dollars en 2016) et la neuvième place en pourcentage du revenu national brut (0,44%, contre 0,38% en 2016).
L’APD est la politique publique qui enregistre la plus forte hausse sur l’ensemble du quinquennat. La crise sanitaire liée à la COVID-19 rend cet effort budgétaire encore plus nécessaire. En avril dernier, l’Agence française de développement (AFD) a lancé l’initiative « Santé en commun », qui cible en priorité le continent africain (1,2 milliard d’euros, dont 150 millions d’euros sous forme de dons et 1 milliard d’euros sous forme de prêts). Certains projets sont déjà en cours.
Au niveau multilatéral, le G20 a lancé l’initiative de suspension du service de la dette (ISSD) en faveur des pays les plus pauvres (73 pays sont éligibles, dont 38 pays africains). Destinée à faciliter l’augmentation des dépenses en faveur de la lutte contre la pandémie, cette initiative prévoit un report du paiement du service de la dette entre mai 2020 et juin 2021. Au printemps prochain, les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale détermineront si la situation économique et financière nécessite une nouvelle prorogation de cette initiative de six mois supplémentaires. Au 13 novembre, 46 pays avaient sollicité le bénéfice de cette initiative pour un montant total de report du service de la dette en 2020 estimé à 5,7 milliards de dollars.
En 2021, les priorités de l’APD resteront celles fixées en 2018 par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement: hausse des dons en faveur des pays les plus défavorisés, à commencer par les 19 pays prioritaires ; renforcement de la part de l’aide transitant par le canal bilatéral ; doublement du volume d’aide transitant par les organisations non gouvernementales d’ici à 2022 ; hausse des contributions volontaires aux Nations unies (défense du multilatéralisme) ; concentration de l’effort d’APD sur cinq priorités thématiques (zones fragiles ou en crise, éducation, climat, égalité femmes/hommes, santé) ; etc.
Ces orientations figureront dans le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui sera présenté en Conseil des ministres le 16 décembre prochain. Ce projet de loi fixera également le nouveau cadre de l’évaluation de l’APD (création d’une commission indépendante d’évaluation sur le modèle de la commission britannique, l’Independent Commission on Aid Impact).
Outre les crédits budgétaires, les moyens financiers consacrés à l’APD comprennent les ressources extrabudgétaires issues de la taxe sur les transactions financières (528 millions d’euros) et de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (210 millions d’euros). Le produit de ces taxes est affecté au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), qui finance essentiellement de l’APD multilatérale (Fonds mondial, UNITAID, Partenariat mondial pour l’éducation, Fonds vert, etc.).
Il est par ailleurs à noter qu’une partie du budget de l’APD sera consacrée au renforcement des fonds propres de l’AFD (953 millions d’euros). Cette opération - neutre pour le budget de l’État - est justifiée par la forte croissance des engagements de l’AFD (13,4 milliards d’euros en 2020), ainsi que par une évolution de la réglementation prudentielle.
Le 14 octobre dernier, le directeur général de l’AFD, Rémy Rioux, est intervenu devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
Vous trouverez, ci-dessous, plusieurs extraits du compte rendu de l’audition.
M. Christian Cambon, président - Nous accueillons Rémy Rioux, directeur général de l’Agence française de développement, bras armé de la politique française en matière d’aide au développement.
Monsieur le Directeur, le budget 2021 est marqué par une nouvelle hausse des crédits d’aide publique au développement. Cette mission progresse de 20 % à périmètre constant. L’objectif des 0,55 % du Revenu National Brut en 2022 semble pour l’instant tenu, avec un taux de 0,56 % du RNB en 2020. L’APD représente ainsi 50 % du budget du Quai d’Orsay hors personnel : il s’agit d’une somme tout-à-fait considérable.
L’AFD voit ses moyens renforcés grâce principalement à l’augmentation de ses moyens en fonds propres, dons et crédits pour les ONG. Notre commission porte une attention toute particulière à cette politique comme en attestent les différentes orientations et les priorités que nous avons rappelées à plusieurs reprises. Parmi elles, la lutte contre la pauvreté occupe une place importante : nous avons à cœur d’apporter, autant que faire se peut, davantage de stabilité à un certain nombre de pays auxquels l’actualité et l’Histoire nous relient. Que l’on songe un instant aux situations au Sahel et au Mali pour comprendre qu’il y a un lien entre développement et stabilité politique. Nous sommes bien évidemment favorables à ces augmentations mais il s’agit d’une politique qu’il est difficile d’évaluer. Cette dimension interpelle le Parlement qui a notamment pour mission de contrôler la bonne utilisation de l’argent public. Monsieur le Directeur, quel regard portez-vous sur les crédits prévus par le PLF : correspondent-ils aux missions qui vous sont confiées, en particulier à la nécessité d’accroître votre action en matière de santé et d’éducation pour les pays les plus pauvres ?
L’Afrique est la priorité géographique de la France. Jean-Yves Le Drian a annoncé en avril que la France accorderait 1,8 milliard d’euro pour soutenir la lutte contre le COVID-19. Toutefois, un certain nombre d’ONG ont regretté que cette aide prenne la forme de prêts. En effet, nombre de pays africains sont très endettés et risquent de ne pas être en mesure de rembourser. Où en est la mise en œuvre de ces prêts ? Quels ont été les critères retenus dans leur attribution ? Comment prenez-vous en compte ce risque excessif pour certains pays ? Le moratoire d’un an sur la dette décidé au printemps est-il suffisant ? Les pays vont-ils réellement pouvoir faire face à leur obligation de remboursement dès l’année prochaine ?
Monsieur le directeur, pourriez-vous, du point de vue de l’AFD, faire un point sur la situation au Mali ? L’AFD a-t-elle pu poursuivre ses opérations depuis que la junte militaire a pris le pouvoir ? Qu’en est-il des autres partenaires techniques et financiers ?
Par ailleurs, où en est-on de la coopération entre Expertise France et l’AFD au moment où leur fusion entre dans les faits ? Vous avez évoqué de nouvelles offres communes et des synergies entre les deux entités : comment avez-vous pu déployer ces offres communes ? Quels pays et quelles opérations ? Nous cherchons à travers cette question à prendre la mesure de cette intégration et du rôle qu’Expertise France peut mener à vos côtés.
À la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des Comptes a établi des recommandations pour renforcer le pilotage de l’AFD, pilotage que la Cour a jugé insuffisant. Qu’a changé ce rapport dans le fonctionnement de l’Agence ?
Enfin, j’ai une question subsidiaire concernant un projet assez pharaonique de siège social de l’AFD dans le 12ème arrondissement de Paris, avec des innovations technologiques, qui doit porter le nom de votre ouvrage : Réconciliations. Ce projet est-il réellement de mise dans ces temps de rigueur budgétaire ?
M. Rémy Rioux, directeur général de l’Agence Française de Développement (AFD) - Je vais introduire mon propos par une courte présentation de l’Agence française de développement et de ses résultats. Créée par Charles de Gaulle en 1941, l’Agence française de développement est la plus ancienne agence de développement du monde : en 2021, nous fêterons ses 80 ans. Avec Expertise France, l’Agence est aujourd’hui l’entité grâce à laquelle le gouvernement français a accumulé une expertise unique du Sud et de nos outremers. La maison AFD a atteint une taille critique en 2021, confortée par les moyens que vous avez votés l’an dernier, dans la loi de finances.
En 2019, nous avons atteint le seuil de 14 milliards d’euros pour plus de 1 000 projets. Aujourd’hui, l’Agence est présente dans plus de 115 pays. La moitié de son activité est en Afrique et en outre-mer. En outre, l’AFD concentre ses ressources budgétaires dans les pays les plus pauvres ainsi que dans les secteurs qui ne peuvent pas se financer par des prêts. À rebours, elle fait son bilan dans des pays plus riches et dans des secteurs qui se situent davantage dans des logiques d’investissement que dans des logiques de solidarité et de lutte contre la pauvreté.
La relation entre l’État et l’AFD est fixée par des textes, notamment un contrat d’objectifs et de moyens. Ce contrat fixe des indicateurs ; il va d’ailleurs falloir le renouveler, après avis de votre commission, et dans la foulée de la loi de finances. Les priorités énoncées lors du dernier contrat d’objectif et de moyens sont aujourd’hui respectées : priorité africaine, priorité climat (nous avons dépassé les objectifs de la France fixés lors de la COP21), égalité homme-femme, Sahel...
La gouvernance de l’AFD offre à l’État un mode de contrôle précis. Chaque mois se tient à l’AFD un Conseil d’Administration auquel siègent huit Parlementaires. Tous les projets de l’AFD sont validés par cette instance et ses comités après deux avis : un premier, au moment de l’identification et un autre, au moment de l’approbation délivrée par nos chefs de postes diplomatiques. L’accroissement des moyens en subvention nous a permis d’entrer plus précisément dans une programmation de chacun des pays, en lien avec le MEAE. L’année 2019 est d’ailleurs la plus active sur ce point.
Nous progressons sur les questions d’évaluation. J’avais pris des engagements devant vous : nous avons mis en ligne tout notre stock d’évaluation, nous organisons des débats très réguliers et nous souhaitons associer des parlementaires aussi bien au moment de l’établissement de la méthodologie des évaluations, qu’au moment des évaluations elles-mêmes.
M. Christian Cambon, président - Par des organismes extérieurs ?
M. Rémy Rioux - Nous faisons les rapports de fin de projets nous-mêmes, mais les évaluations sont toujours externes.
En ce qui concerne 2020, en raison de la crise sanitaire, la rentrée de l’Agence a été perturbée. Nous avons opté dans un premier temps pour le télétravail. Désormais, nous optons pour un mode hybride, mi-présentiel, mi télétravail, mais ce n’est pas simple : au sein de l’Agence, nous enregistrons, comme les autres entreprises, des cas de COVID.
Malgré tout, nous pensons faire une bonne année : nous pensons finir 2020 à 12 milliards ou 13 milliards d’euros d’engagements. Pour rappel, l’an dernier, nous avons atteint 14 milliards d’euros. La baisse de 1 milliard à 2 milliards s’explique d’abord par la difficulté à effectuer des missions sur le terrain. Je précise que, contrairement à nos concurrents, nous avons maintenu tous nos personnels expatriés présents dans les pays. À la difficulté de se rendre sur le terrain, s’ajoute dans un second temps l’augmentation des risques tels que les risques souverains, les dettes des États ou les dettes des entreprises. Les mécanismes de contrôle des risques, pilotés par la Direction Générale du Trésor, nous conduisent parfois à renoncer à certains engagements. Nous en profitons alors pour insister davantage sur les signatures de conventions et surtout sur les décaissements. Grâce à cela, je pense que nous terminerons avec 20 % en plus sur les signatures et sur les décaissements.
Pour l’année 2020, la réponse que nous avons construite pour faire face à la crise s’articule autour de trois temps. D’abord, le programme Santé en commun, qui se monte à 1,15 milliards d’euros. Nous avons déjà décaissé 600 millions pour apporter des liquidités aux pays qui en avaient urgemment besoin. Le programme prévoit 150 millions de dons et 1 milliard de prêt. Nous avons mobilisé tout l’écosystème français de santé mondiale avec des organismes tels que l’Institut Pasteur pour mener à bien ce projet.
Le deuxième temps de la réponse à la crise, nous sommes en train de le construire avec votre soutien : c’est le vote dans le PLFR3 d’une garantie pour l’AFD de 160 millions d’euros, ce qui nous permettra de renforcer notre appui aux PME africaines, qui, si elles font le succès de l’Afrique depuis trente ans, apparaissent aujourd’hui en grand danger d’insolvabilité. Il nous faut sauver nos clients. Nous allons donc nous servir des moyens que vous nous avez donnés pour aller chercher d’autres partenaires internationaux afin de bâtir une coalition de PME africaines. Nous en avons déjà convaincu huit pour un montant total, (nous allons l’annoncer dans les semaines à venir) de 2,5 milliards d’euros et j’espère que nous irons plus loin pour attirer l’attention sur cette problématique très particulière. Nous allons notamment nous servir des 160 millions d’euros pour venir en aide à nos compatriotes qui possèdent des entreprises en Afrique et qui n’ont pas accès aux dispositifs nationaux de Bpifrance. L’objectif sera de répondre à d’éventuels problèmes de trésoreries, en proposant des facilités ou en leur permettant d’avoir, dans le plus grand nombre de pays, un guichet, une banque qui pourra traiter leur demande avec des garanties facilitant le déblocage de ces financements.
La troisième réponse apportée par l’AFD, c’est le financement de l’Afrique. Le Président de la République a annoncé la tenue d’un sommet au mois de mai prochain, qui permettra de faire un bilan de la situation de la dette et des mesures à prendre. Ce sommet sera l’occasion de rappeler qu’une économie ne se résume pas à un gouvernement. Les banques publiques de développement sont souvent oubliées dans l’équation. Ceci nous a conduits à inviter au Forum de Paris sur la paix, du 9 au 12 novembre prochain, toutes les caisses de dépôt du monde, c’est-à-dire l’ensemble des banques qui financent la transformation et le développement dans leurs propres pays. Au total, ces 450 banques représentent 10 % des investissements. Il y en a 95 en Afrique ; nous avons des choses à échanger au vu de l’histoire financière de notre propre pays. Enfin nous continuons à agir dans les zones en crise, au Mali, au Liban et sur les pourtours de la crise syrienne notamment.
La loi de finance 2021 est excellente : elle est conforme aux axes qui avaient été annoncés et va nous permettre d’atteindre nos objectifs. La France tient les engagements que le Président de la République, le Premier Ministre et le gouvernement avaient annoncés. L’AFD voit ses moyens accrus en 2021. La crise nous a obligés à demander un renforcement de nos fonds propres : les sommes que nous mettions en réserve chaque année pour renforcer les fonds propres de l’AFD ne sont plus là.
Nous irons plus loin sur les sujets de développement durable. D’abord, nous devons espérer que dans les mois à venir, l’action multilatérale reparte dans le bon sens. Ensuite, le sommet des banques que nous allons organiser permettra d’aller plus loin. Nous souhaitons être offensifs sur ce point.
L’AFD s’est lancée dans un véritable projet d’entreprise : nous avons achevé la phase de forte croissance et nous entrons dorénavant dans une phase de consolidation et de maîtrise de nos charges. Cela se concrétise notamment par un arrêt de nos recrutements. Nous avons commencé à réformer nos mobilités internationales. Le bâtiment que nous allons acheter est un très bon investissement financier compte-tenu du marché. Il nous permettra de regrouper les différentes entités de l’Agence tout en réduisant ses charges d’exploitations.
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M. Richard Yung - J’ai, pour ma part, deux questions d’ordre budgétaire à formuler, plus une autre. D’abord, étant donné que l’AFD est financée par la taxe de solidarité sur le transport aérien, qu’en est-il maintenant que le secteur s’est effondré ? Quelles conséquences a, sur l’AFD, une telle perte de recettes ?
Deuxièmement, vous êtes le gestionnaire du programme Alliance Sahel défini à Pau et avoisinant les 4 ou 5 milliards d’euros.
Comment se structurent l’exécution et la mise en œuvre de ce programme ? Nous savons qu’il s’agit d’une garantie d’État et qu’il incombe aux banques locales d’accorder les crédits. Mais les réseaux bancaires en Afrique sont-ils suffisamment musclés pour mener ces actions à hauteur de 160 millions d’euros ?
Mon dernier point concerne le pilotage. Vous avez parlé de votre Conseil d’Administration où sont représentés les grands Ministères. Face à une telle instance, on se demande pourquoi il y a tant de débats sur la gouvernance de l’AFD. Pour faire cesser ces débats, qu’entrevoyez-vous hormis de recréer un Ministère de la Coopération ?
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M. Rémy Rioux - [...] Pour répondre à Richard Yung, concernant la taxe sur les billets d’avion : ce que vous verrez dans le budget de cette année, c’est que l’on est concerné à deux titres. Dans le passé, nous émargions à une partie de cette ressource. Vous verrez dans la loi finances de cette année que tout a été débudgétisé s’agissant des crédits de l’aide bilatérale. Nous, AFD, sommes donc préservés de ce risque. Par ailleurs, nous sommes concernés parce que gestionnaire du FSD.
Plusieurs questions m’ont été posées sur l’Alliance Sahel. On vous diffusera un point précis d’actualité. Nous sommes très attentifs, nous et les autres partenaires de l’Alliance Sahel, à la dégradation politique en cours, notamment au Burkina et au Mali. Beaucoup de bailleurs ont suspendu leurs fonds : la Banque mondiale, l’Union européenne et ses États membres notamment. Nous-mêmes, nous avons suspendu l’octroi de quatre projets en subvention qui étaient prêts à passer devant le Conseil d’administration. Aucune relation à ce stade avec les nouvelles autorités n’est en cours au Mali mais les équipes sont quand même là, sur le terrain. Depuis que la CEDEAO a levé les sanctions, le ministre y est allé et nous avons repris les soutiens dans ce pays où l’on était en forte augmentation puisqu’en 2019, nous y avons engagé 200 millions d’euros contre 80 l’an passé. On réinvestit auprès de nos collègues maliens.
Il faut par ailleurs, relativiser notre aide au développement au Mali. On engage 200 millions, on décaisse 60 millions d’euros. C’est pour ça qu’on a bâti cette Alliance Sahel : pour avoir du renfort et agir plus fortement. Autre chose : je vous renvoie à l’atlas qu’on a publié au mois d’août. En effet, c’est sur le long terme qu’il faut analyser le sujet malien et son évolution. Dans les années 2000, jusqu’en 2012, le Mali était plutôt un exemple de développement : l’indice de développement humain du Mali a doublé entre 1990 et 2017. Puis, la situation s’est dégradée. Le lien entre le développement et le politique est toujours profond. Depuis 2012, ça semblait repartir et on entre de nouveau dans une période d’incertitude. Ce qu’il faut, c’est une estimation de long terme, qui compile les regards du diplomate, du militaire et du développement pour vraiment juger de l’état de la région.