L’État est-il un bon actionnaire ? Ce n’est pas un mais trois rapports ou notes qui viennent pointer les insuffisances de l’État lorsqu’il entre au capital d’entreprises. La Cour des comptes a tenté de répondre à cette question en examinant les participations publiques dans les entreprises, sur la période 2010-2016.
Elle a considéré l’État actionnaire au sens large : l’Agence des participations de l’État (APE), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et Bpifrance. Absence de stratégie de long terme, rentabilité financière médiocre ... la Cour des comptes réclame une profonde réforme. Elle souhaite, entre autres, limiter les interférences entre les ministères de tutelle et la gestion des participations. Afin de renforcer son autonomie, l’APE pourrait devenir une agence autonome. En outre, les participations de l’État dans des entreprises industrielles pourraient toutes être transférées à Bpifrance, moins soumise aux pressions politiques. Ultime révolution, la possibilité de transformer la SNCF en une société anonyme a été soulevé par les magistrats de la rue Cambon pour décourager l’État d’intervenir dans sa gestion.
Je ne partage la vision de la Cour des comptes. Une agence « autonome » n’entretiendrait que des relations lointaines avec l’actionnaire « État ». Or c’est le contraire que nous voulons. Parallèlement, la semaine dernière, la commission des finances du Sénat, dont je suis membre, s’est penchée sur la politique de dividendes de l’État. Pour sa part, David Azéma, l’ancien patron de l’APE entre 2012 et 2014, affirme dans une note datée du 24 janvier et publiée par l’Institut Montaigne, un think-tank libéral que « La fonction d’actionnaire, qu’elle soit purement financière ou stratégique, n’est pas adaptée aux pouvoirs publics. Ce n’est ni une critique, ni un problème : c’est un fait qu’il convient d’assumer ».
En France, les participations publiques dans les entreprises constituent, de longue date, un moyen très développé d’intervention dans l’économie. La présence de l’État comme actionnaire d’entreprises ne se justifie pas seulement par des raisons patrimoniales ou financières, mais aussi par des motifs de politique publique. L’État est au capital de près de 1.800 entreprises, représentant près de 2,4 millions de salariés soit près de 10 % de l’emploi salarié. La France est l’un des pays qui compte le plus d’entreprises à participation publique. Elles représentent 781 000 salariés environ, loin devant les États-Unis et l’Italie.
Je considère que l’actionnariat étatique poursuit plusieurs intérêts. En premier lieu, la participation de l’État français aux décisions économiques importantes et l’acquisition de compétences et de comportements correspondants. Le cas Alstom est un exemple de l’utilisation d’un des outils de la palette actionnariale. Début 2004, l’État procède à la quasi-nationalisation provisoire de cette entreprise comportant des investissements publics, en prenant des risques comme on doit le faire en économie d’entreprise et en faisant, lors de sa revente, une considérable plus-value de 1,3 milliard d’euros. La fusion de Gaz de France et Suez en 2007 obtenue par l’implication importante de l’État français peut elle aussi être mentionnée, elle a permis de marquer la transition entre le vieil État tuteur et un véritable État actionnaire et stratège économique.
En outre, il faut souligner le rôle crucial de l’État en qualité d’actionnaire au regard des spécificités de l’économie française. On peut également citer l’entrée au capital de Peugeot en février 2014 Contrairement à d’autres, la France possède un secteur public économique auquel elle doit une grande partie de sa force productive. Or, l’État français doit doter le secteur économique public d’une gouvernance forte, s’il veut faire office de rempart contre les désordres économiques. Pour ce faire, les droits octroyés par le statut d’actionnaire dans n’importe quel type de société de droit privé ne doivent pas être écartés par idéologie mais exploités par des critères de pragmatisme. La présence de l’État dans le capital de sociétés doit aussi permettre de protéger les industries de pointe des prises de contrôle hostiles, un tel objectif revêtant un intérêt particulier dans le domaine de l’aéronautique et de la Défense (EADS, Thalès).
Une participation forte ou majoritaire dans certains secteurs permet également de disposer du pouvoir de définir une véritable politique au sein desdits secteurs (énergie, défense, postes, ferroviaire). Rares sont les allusions faites à ce sujet, mais l’État peut également jouer de son influence au sein des organes de direction des entreprises, y compris les droits de votes doubles, dans lesquelles il est actionnaire pour éviter le licenciement d’un certain nombre de salariés (pour Air France) ou du moins en limiter le nombre. Toutes de bonnes raisons pour renforcer un État actionnaire menant une politique industrielle active.